L.R. Campania 16/2004

Norme sul governo del territorio in Campania

La legge definisce il sistema regionale di governo del territorio, per la Regione Campania, disciplinando pianificazione territoriale, urbanistica ed edilizia, tutela del paesaggio, contrasto al consumo di suolo e procedure di attuazione. Il testo vigente risulta fortemente aggiornato da modifiche recenti e contiene anche termini transitori ancora rilevanti per i comuni.

Finalità, principi e definizioni di base

La disciplina regionale mira alla salvaguardia, valorizzazione, assetto e utilizzazione del territorio mediante pianificazione territoriale e urbanistica coordinata tra i diversi livelli istituzionali. Le finalità attuali privilegiano rigenerazione territoriale e urbana, sostenibilità ambientale ed economico-sociale, resilienza urbana, riduzione del consumo di suolo, aumento del suolo permeabile, efficientamento energetico, sicurezza sismica e partecipazione delle comunità locali.

Il territorio comunale è distinto in:

• territorio urbanizzato, dotato di urbanizzazioni e costituito da aree edificate o intercluse, comprensive di città consolidata, città storica e città di margine;
• territorio rurale, composto da aree agricole, forestali, pascolative e naturali, comprensive di territori rurali urbani interclusi, periurbani, aperti e naturali.

La nozione di consumo di suolo è riferita all’incremento di superfici interessate da edificazione, impermeabilizzazione, copertura artificiale, scavo o rimozione tali da compromettere funzioni ecosistemiche e potenzialità produttive agricole. Nel territorio rurale i nuovi interventi sono consentiti solo se strettamente funzionali alla conduzione agricola, salvo opere pubbliche o di pubblica utilità, ammesse in via straordinaria solo dopo verifica dell’impossibilità di riuso di aree già urbanizzate o impermeabilizzate.

Contrasto al consumo di suolo, cambiamenti climatici e rischi

La pianificazione deve contenere strategie eco-sistemiche per contrastare gli effetti dei cambiamenti climatici, mitigarne le cause e favorire l’adattamento. Tali strategie si attuano soprattutto tramite riconfigurazione insediativa, riqualificazione energetica del patrimonio edilizio e infrastrutturazione verde, con sistemi di drenaggio sostenibile, fitodepurazione e accumulo delle acque.

Per la messa in sicurezza dei territori dai rischi, il Piano territoriale metropolitano e i Piani territoriali di coordinamento provinciale devono definire livelli di sostenibilità e interventi di prevenzione, manutenzione, adattamento, riconfigurazione o delocalizzazione degli insediamenti esposti a rischi antropici, idraulici, geologici, sismici e vulcanici.

È istituito un Osservatorio sul consumo di suolo, sui cambiamenti climatici e sui rischi naturali e artificiali, con funzioni di monitoraggio, proposta e rilevazione di buone pratiche. La sua partecipazione è gratuita e la Giunta regionale può definire misure incentivanti e regolative sulla base delle sue attività.

Cooperazione istituzionale, partecipazione e pubblicità

La pianificazione si fonda su cooperazione e intesa tra i soggetti istituzionali. Gli enti devono promuovere forme di partecipazione attiva delle comunità sin dall’avvio della formazione di piani e programmi, attraverso pubblicizzazione, comunicazione e consultazione fino al monitoraggio e alla gestione.

La Regione adotta atti di coordinamento tecnico e direttive per l’esercizio delle funzioni delegate e garantisce ampia informazione sullo stato della pianificazione nel territorio regionale. Il regolamento attuativo disciplina anche gli accordi e le intese tra pubbliche amministrazioni, la partecipazione e la pubblicità dei procedimenti.

Competenze e assetto della pianificazione

Le competenze sono distribuite tra Regione, città metropolitana di Napoli, province e comuni, ciascuno per gli atti di rispettiva competenza e nel rispetto delle norme statali e regionali, incluse quelle ambientali, paesaggistiche, sanitarie ed edilizie.

La Regione verifica la coerenza dei piani provinciali e metropolitani con il Piano territoriale regionale; province e città metropolitana verificano la coerenza dei piani comunali con il proprio strumento territoriale. I comuni possono pianificare in forma associata.

La pianificazione si esprime tramite:

• piani generali, per la disciplina dell’intero ambito territoriale dell’ente;
• piani settoriali, per specifici interessi e attività che incidono sull’uso del territorio.

La Regione tutela e valorizza i paesaggi campani nel rispetto della Convenzione europea del paesaggio, del Codice dei beni culturali e del paesaggio e del Piano paesaggistico.

Piano territoriale regionale e piani territoriali sovracomunali

Il Piano territoriale regionale (PTR) costituisce il quadro di riferimento unitario per tutti i livelli della pianificazione regionale e per la programmazione dei fondi strutturali. Definisce strategie, obiettivi, criteri e misure per la pianificazione territoriale, urbanistica e settoriale, con particolare riguardo a:

• assetto e organizzazione del territorio regionale;
• infrastrutture e attrezzature di rilevanza sovraregionale e regionale;
• indirizzi per la cooperazione istituzionale;
• quadro di tutela dell’integrità fisica e dell’identità culturale del territorio;
• strategie di area vasta e riequilibrio territoriale;
• armatura territoriale, reti viarie, ferroviarie, marittime, aeroportuali, portuali, energetiche e di telecomunicazioni;
• criteri per la pianificazione associata dei comuni;
• distribuzione degli insediamenti produttivi e commerciali;
• aree a intensa trasformazione e ad alto rischio naturale o antropico;
• bonifica dei siti inquinati di interesse regionale;
• salvaguardia e valorizzazione delle risorse culturali e paesaggistiche per lo sviluppo turistico.

Il PTR è adottato dalla Giunta regionale e approvato dal Consiglio regionale; varianti e aggiornamenti seguono il procedimento del regolamento attuativo, mentre le variazioni tecniche necessarie per recepire disposizioni statali immediatamente operative sono approvate con delibera di Giunta.

Le province e la città metropolitana di Napoli esercitano la pianificazione territoriale di area vasta mediante il PTCP e il PTM. Tali strumenti:

• recepiscono le disposizioni paesaggistiche, ambientali e territoriali regionali;
• definiscono assetto, funzioni insediative, attività produttive e strategie di sostenibilità;
• individuano infrastrutture, attrezzature di area vasta e aree a rischio;
• possono assumere, previa intesa con i comuni, il ruolo di Piano Strutturale Urbanistico Intercomunale.

Il PTM, inoltre, articola il territorio metropolitano in zone omogenee e definisce il quadro strategico per la riorganizzazione dei sistemi insediativi, gli obiettivi ecologico-ambientali e i criteri di sostenibilità per i piani comunali.

Sistema informativo territoriale

Il Sistema informativo territoriale regionale (SIT) acquisisce e fornisce dati per la pianificazione generale e settoriale, supporta studi e ricerche, realizza banca dati, repertorio cartografico e aerofotografico, carta unica del territorio e monitoraggio del consumo di suolo. La Regione assicura il libero accesso ai dati e stabilisce criteri e modalità operative, anche con il concorso di altri enti pubblici.

Pianificazione comunale: PUC, PSU, RUE e contenuti principali

Lo strumento urbanistico generale del Comune è il Piano Urbanistico Comunale (PUC), articolato obbligatoriamente in:

• Piano Strutturale Urbanistico (PSU);
• Regolamento Urbanistico Edilizio (RUE).

Il PSU definisce obiettivi, strategie e indirizzi del governo del territorio comunale, in coerenza con PTR, PTM o PTCP e con la pianificazione paesaggistica. In particolare:

• distingue territorio urbanizzato e rurale;
• individua le trasformazioni fisiche e funzionali ammissibili;
• tutela e valorizza i centri storici;
• definisce gli interventi per il contrasto al consumo di suolo;
• promuove architettura contemporanea e qualità dell’edilizia pubblica e privata;
• disciplina mobilità, tutela del paesaggio agrario, compatibilità geologica e idrogeologica;
• individua destinazioni d’uso, interventi ammissibili, indici e parametri insediativi;
• determina fabbisogni pregressi non soddisfatti e potenzialità insediative tramite riuso, rigenerazione e densificazione.

Se la redazione del PSU comporta nuovi insediamenti residenziali con consumo di suolo, il Comune deve promuovere una conferenza di co-pianificazione con Regione ed enti territoriali interessati.

Il PSU disciplina anche gli insediamenti abusivi o da recuperare, prevedendo perimetrazione, recupero urbanistico-edilizio, interventi obbligatori di riqualificazione e eventuali procedure coattive. Sono esclusi dalla perimetrazione gli immobili privi di legittimità edilizia o non sanabili.

Il RUE è lo strumento normativo-regolamentare approvato insieme al PSU. Definisce la disciplina d’uso e trasformazione delle diverse parti del territorio, i criteri di progettazione, le norme tecniche, gli aspetti igienico-edilizi, energetici, ambientali e di sicurezza, nonché le modalità di attuazione degli interventi, gli incentivi urbanistici e i casi di uso temporaneo degli immobili.

Incentivi urbanistici, rigenerazione e delocalizzazione

Lo strumento urbanistico comunale può prevedere forme di incentivazione urbanistica per migliorare qualità architettonica, efficienza energetica, sicurezza sismica e sostenibilità ambientale. Gli incrementi volumetrici per edilizia residenziale esistente possono arrivare, in via generale, al 20% per ristrutturazione senza demolizione e ricostruzione e al 35% per demolizione e ricostruzione.

Sono previste ulteriori misure per la delocalizzazione di edifici situati in aree ad alto rischio idrogeologico, sismico o vulcanico, fino a un massimo del 50% di incremento volumetrico, con obbligo di trasferimento dell’intero edificio e esclusione degli immobili abusivi.

Per gli incrementi del 35% devono essere garantite le dotazioni territoriali urbanistiche, oppure la loro monetizzazione se il Comune la ritiene più opportuna per estensione, conformazione, localizzazione o mancanza di spazi adeguati.

Per gli interventi di sostituzione edilizia su immobili dismessi, il PSU può prevedere mutamenti di destinazione d’uso, purché compatibili o complementari con la zona. Se l’uso finale è residenziale, almeno il 30% della volumetria lorda deve essere destinato a Edilizia Residenziale Sociale (ERS). Per immobili industriali, produttivi, commerciali o manifatturieri dismessi, la cessazione dell’attività deve risalire ad almeno tre anni prima della domanda.

Dotazioni territoriali urbanistiche e standard

Le dotazioni territoriali urbanistiche comprendono servizi ecosistemici, infrastrutture verdi, attrezzature sportive e scolastiche, parcheggi, funzioni collettive e di interesse comune, inclusi studentati, residenze assistenziali per anziani, strutture per persone con disabilità, spazi sociali e culturali.

La pianificazione deve perseguire accessibilità, qualità architettonica, minimizzazione del consumo di suolo, invarianza idraulica e sostenibilità energetica e ambientale.

La riserva minima delle aree per insediamenti residenziali è pari a 18 mq per abitante, elevata a 20 mq nei comuni oltre 40.000 abitanti, ma è obbligatoria solo sul valore complessivo; resta comunque obbligatoria la quota di 9 mq per abitante da destinare a verde pubblico attrezzato, parchi gioco, impianti sportivi e orti urbani.

Il Comune può monetizzare le dotazioni quando il reperimento non sia opportuno per interesse pubblico motivato. Le somme derivanti devono essere destinate alla realizzazione, manutenzione o potenziamento delle dotazioni, anche in ambiti diversi, secondo la ricognizione quinquennale delle aree effettuata dal Comune.

Attrezzature pubbliche, efficacia dei vincoli e espropriazioni

Le prescrizioni del PSU hanno carattere conformativo, salvo motivate eccezioni. Sugli immobili destinati ad attrezzature pubbliche o di interesse pubblico i proprietari possono intervenire a proprie spese previa convenzione con il Comune.

Trascorsi cinque anni dall’entrata in vigore del PSU, i comuni devono ricognire l’evoluzione demografica e adeguare il fabbisogno di dotazioni. Se le previsioni espropriative o di inedificabilità non sono attuate entro cinque anni dall’approvazione del PSU, perdono efficacia; possono essere riconfermate una sola volta per altri cinque anni con indennizzo.

Alla scadenza dei termini, in assenza di riconferma, si applicano i limiti di edificabilità dell’articolo 9 del DPR 380/2001, ferma la possibilità di opere pubbliche e di interesse pubblico previa deliberazione consiliare.

Gli immobili espropriati per l’attuazione degli strumenti urbanistici sono acquisiti dai soggetti esproprianti secondo il DPR 327/2001; se il soggetto espropriante è il Comune, gli immobili entrano nel patrimonio comunale e possono essere ceduti o concessi in diritto di superficie fino a 45 anni previo evidenza pubblica.

Perequazione, comparti e programmi operativi

La perequazione urbanistica distribuisce in modo equo tra i proprietari interessati diritti edificatori e obblighi verso il Comune o altri enti pubblici. PSU e PO ripartiscono quote edificatorie e obblighi mediante comparti; il RUE definisce i diritti edificatori dei singoli proprietari.

Le trasformazioni possono essere realizzate attraverso comparti edificatori individuati da PSU, PO, PUA o atti di programmazione. Il Comune può attivare concorsi pubblici per selezionare i comparti e gli ambiti di nuova urbanizzazione, trasformazione, sostituzione, rigenerazione o riqualificazione, premiando le proposte più idonee al perseguimento degli interessi pubblici e dei più elevati standard di qualità.

Sono previsti due strumenti operativi principali:

• Programma operativo per piani straordinari o strategici, legato a risorse PNRR o a programmi regionali/comunitari, con natura urbanistica, finanziaria e gestionale;
• Programma operativo urbanistico comunale o intercomunale (PO), destinato alla rigenerazione urbana e territoriale.

Il PO può essere promosso dal Comune, anche capofila, da privati o da partenariati pubblico-privati, può riguardare ambiti contigui o non contigui funzionalmente connessi, oppure l’intero territorio di uno o più comuni. Ha durata quinquennale e, se non prorogato, le previsioni non attuate decadono.

Se il PO comporta variante al PUC, l’approvazione finale spetta al Consiglio comunale; se è conforme allo strumento vigente, approva la Giunta. L’approvazione definitiva comporta dichiarazione di pubblica utilità e, se necessario, vincolo preordinato all’esproprio.

In presenza di utilizzazione temporanea di edifici o aree per usi diversi da quelli urbanistici, a compensazione degli oneri è consentito un incremento volumetrico aggiuntivo fino al 15%.

Rigenerazione urbana: interventi, limiti e incentivi

Gli interventi di rigenerazione urbana comprendono:

• ristrutturazione edilizia con demolizione e ricostruzione, anche con modifiche di sagoma, prospetti, sedime, caratteristiche planivolumetriche e destinazioni d’uso;
• ristrutturazione urbanistica di tessuti edilizi con sostituzione del tessuto esistente;
• riqualificazione di ambiti urbani degradati mediante programma unitario, anche in variante allo strumento urbanistico.

Gli interventi edilizi di ristrutturazione su singoli edifici possono essere realizzati con titolo diretto; quelli di ristrutturazione urbanistica con permesso di costruire convenzionato o PUA; quelli di riqualificazione di ambiti degradati tramite programmi operativi di rigenerazione urbana.

Nelle zone omogenee A e in altri ambiti storici o di pregio, la demolizione e ricostruzione è consentita solo nell’ambito di piani urbanistici di recupero e riqualificazione particolareggiati, nel rispetto dei vincoli e dei pareri di tutela.

Per l’edilizia residenziale sono previsti incrementi volumetrici fino al 20% o al 35%, secondo il tipo di intervento. Gli interventi che consentono il 35% richiedono la cessione delle aree standard o, se non opportuna, la corresponsione del valore di mercato.

I Comuni individuano con delibera le aree in cui gli incentivi non sono applicabili; restano comunque esclusi gli edifici già beneficiari di incentivi o privi di titolo che ne provi la conformità urbanistica.

I programmi operativi di rigenerazione urbana devono essere corredati da progetto urbanistico-architettonico, NTA, piano di fattibilità finanziaria, documentazione di proprietà o assenso, schema di convenzione, eventuale rapporto preliminare VAS e studio di compatibilità geologica, idrogeologica, sismica e vulcanica. La Giunta comunale valuta l’interesse pubblico, poi si procede a conferenza di servizi, pubblicazione e approvazione definitiva.

Gli interventi di rigenerazione urbana non sono ammessi in aree di inedificabilità assoluta, per immobili abusivi non sanati, in zone A salvo eccezioni limitate, in zone E salvo edifici non agricoli, in parchi e riserve nei limiti di legge, per immobili vincolati di valore storico-artistico, in aree a rischio elevato o molto elevato, nelle Aree di Sviluppo Industriale e per edifici che abbiano già beneficiato di incentivi urbanistici.

Regolamento attuativo e strumenti operativi

Il regolamento di attuazione disciplina i procedimenti di formazione degli accordi di programma, del PTR, dei piani settoriali regionali, dei piani territoriali provinciali e metropolitani, del PUC, dei PUA, del RUE, dei comparti edificatori, delle convenzioni pubblico-private, dello sportello unico per l’edilizia, della vigilanza, degli accertamenti di conformità e delle procedure semplificate e di sostenibilità ambientale.

Il regolamento contiene inoltre lo schema di RUE e le linee guida per le Aree Produttive Ecologicamente Attrezzate (APEA).

Attività edilizia, parcheggi, recupero di locali tecnici e abitativi

Gli sportelli unici per l’edilizia sono affidati ai comuni, anche in forma associata.

I parcheggi pertinenziali devono essere legati da vincolo pertinenziale a unità immobiliari ubicate entro la distanza stabilita nel RUE; in mancanza, gli atti di trasferimento sono nulli. La realizzazione può essere affidata anche a imprese o cooperative e può avvenire nel sottosuolo del lotto o dell’edificio, con SCIA o permesso di costruire a seconda della conformità urbanistica.

Nei parcheggi pertinenziali sotterranei e in aree tutelate occorrono le autorizzazioni dei soggetti competenti e il rispetto delle norme paesaggistiche e ambientali. I comuni possono cedere in diritto di superficie aree o sottosuolo del proprio patrimonio per parcheggi privati pertinenziali, con bando pubblico e convenzione.

Il recupero di locali tecnici e manufatti esistenti all’ultimo livello dell’edificio è ammesso se l’edificio non ha destinazione industriale-produttiva, è legittimo o sanato, e si rispettano specifici requisiti di altezza media e di conservazione dell’assetto edilizio. Gli interventi sono qualificati come ristrutturazione edilizia e soggetti a SCIA alternativa al permesso di costruire, con contributi e monetizzazione standard.

Per il recupero abitativo dei sottotetti sono previste condizioni specifiche, comprese quelle transitorie fino all’approvazione del PSU, e limiti relativi a sagoma, altezza e caratteristiche dell’edificio. Il testo vigente consente tali recuperi solo entro i limiti e per i fabbricati esistenti alle date richieste dalla normativa richiamata.

Edilizia residenziale pubblica e sociale, condhotel e volumetria lorda

La legge definisce l’ERP come edilizia realizzata o finanziata in tutto o in parte da Stato o altri enti pubblici per abitazioni destinate a soggetti con redditi bassi o in difficoltà economica. L’ERS è l’edilizia sociale destinata a soggetti e nuclei familiari che non accedono al mercato né all’ERP, con soluzioni abitative in proprietà o locazione a costi convenzionati.

Le convenzioni per gli interventi ERS devono garantire qualità abitativa, opere di urbanizzazione e valori di canone o prezzo definiti dalla Regione.

Gli interventi sugli esercizi alberghieri finalizzati ai condhotel non costituiscono variante urbanistica; analogamente, l’attività ricettiva nelle strutture extralberghiere non comporta variazione della destinazione d’uso.

Ai fini del calcolo della volumetria lorda assentibile, non si computano i volumi tecnici, i collegamenti verticali e orizzontali, nonché i volumi derivanti da efficientamento energetico e miglioramento statico fino al 5% del volume lordo assentito.

VAS, verifica di coerenza e adeguamenti della pianificazione

Tutti i piani e programmi sono soggetti a valutazione ambientale secondo la direttiva 2001/42/CE e il d.lgs. 152/2006. La proposta di piano e il rapporto ambientale sono messi a disposizione delle autorità interessate e del pubblico secondo il regolamento di attuazione.

Le competenze VAS/VinCA sono così distribuite:

• Regione, per piani territoriali, paesaggistici e programmi regionali;
• città metropolitana di Napoli e province, per piani e programmi di propria competenza;
• comuni, per piani e programmi comunali.

Le funzioni ambientali e urbanistiche devono essere svolte da strutture distinte; per i comuni sotto i 5.000 abitanti le funzioni VAS/VinCA sono svolte in forma associata.

Gli adeguamenti dovuti a sopravvenute leggi, nuovi piani di settore, modifiche tecniche obbligatorie o rinnovo di vincoli espropriativi possono essere effettuati senza variante, con approvazione della Giunta comunale salvo diversa previsione statutaria.

Supporti tecnici, finanziari e vigilanza

La Regione fornisce ai comuni supporto tecnico e amministrativo per la redazione del PUC, anche mettendo a disposizione la cartografia regionale, e assegna contributi, con priorità ai comuni associati in ambiti sovracomunali.

In materia di vigilanza, la Regione assiste i comuni nel controllo dell’attività urbanistico-edilizia e nella repressione dell’abusivismo; è istituito un ufficio regionale di vigilanza che segnala le violazioni e esegue i provvedimenti sanzionatori.

Regime transitorio e scadenze rilevanti

Il regime transitorio è uno degli aspetti più importanti della legge vigente. I comuni devono:

• approvare il Preliminare di Piano entro il 31 marzo 2021;
• adottare il PUC entro il 31 dicembre 2026;
• approvarlo entro il 30 giugno 2027.

La Regione può nominare commissari ad acta per i comuni inadempienti. I termini indicati prevalgono su altre norme legislative e regolamentari.

Alla scadenza del 30 giugno 2027, nei comuni privi di PUC approvato si applica la disciplina dell’articolo 9 del DPR 380/2001, con salvezza dei PUA vigenti. Nei comuni ancora governati dal programma di fabbricazione, fino all’approvazione ed entrata in vigore del PUC si applicano i limiti di edificabilità del DPR 380/2001.

Fino al 30 giugno 2026 i comuni possono ancora adottare lo strumento urbanistico secondo la disciplina previgente alla legge regionale 29 aprile 2024, n. 5, incluse le procedure del regolamento regionale 5/2011.

I comuni devono inoltre adeguare i propri strumenti urbanistici alle nuove disposizioni su incentivi urbanistici e dotazioni territoriali entro il 31 dicembre 2024, senza variante dello strumento vigente.

Abrogazioni e attualità pratica

La legge ha abrogato numerose disposizioni previgenti e molti articoli originari risultano oggi soppressi o sostituiti. Nel testo vigente, tuttavia, restano centrali la disciplina del governo del territorio, gli strumenti di pianificazione, la rigenerazione urbana, i meccanismi perequativi e i termini transitori ancora in corso. Per questa ragione l’atto è ancora pratico e utile, soprattutto per pianificazione comunale, interventi edilizi, programmazione urbanistica e gestione dei regimi transitori.