Sentenza n. 182/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

La proprietaria ha impugnato l’ordinanza comunale che aveva rigettato diverse istanze di condono edilizio e ordinato la demolizione delle opere abusive, comprese ulteriori opere accertate dall’amministrazione. In appello ha dedotto, tra l’altro: violazione delle garanzie partecipative e dell’art. 10-bis della l. 241/1990; erronea applicazione dell’art. 21-octies della stessa legge; mancata acquisizione dei pareri paesaggistici; illegittimità dell’adozione di un unico provvedimento riferito a più istanze; carenza di istruttoria, travisamento e insufficienza della motivazione sulla radicale trasformazione dell’immobile; erronea qualificazione degli interventi come mutamenti di destinazione d’uso e opere ulteriori non condonabili; illegittimità derivata dell’ordine di demolizione; cumulo di sanzioni edilizie e paesaggistiche; omessa indicazione dell’area da acquisire al patrimonio comunale. Ha inoltre contestato il superamento dei limiti dimensionali della memoria depositata dai controinteressati.

La decisione

L’appello è stato rigettato e la sentenza del TAR è stata confermata. Il Consiglio di Stato ha ritenuto applicabile l’art. 10-bis della l. 241/1990 anche ai procedimenti di sanatoria e condono edilizio, ma ha escluso effetti invalidanti dalla sua omissione perché il provvedimento aveva natura vincolata e l’amministrazione non avrebbe potuto adottare un esito diverso. La relazione tecnica di parte non è stata considerata idonea a integrare una mancata contestazione dei fatti ai sensi dell’art. 64, comma 2, c.p.a., poiché le valutazioni e conclusioni tecniche non sono equiparabili a fatti non contestati. È stata ritenuta legittima l’assenza del parere paesaggistico, necessario solo ai fini del rilascio del titolo in sanatoria e non del diniego; il parere della commissione paesaggistica è stato qualificato come non obbligatorio nel procedimento speciale di condono. L’atto unitario è stato ritenuto legittimo perché formalmente unico ma contenente una motivazione riferita alle diverse istanze, senza lesione del diritto di difesa. Il diniego è stato reputato adeguatamente motivato poiché le opere avevano modificato in modo permanente e intrinseco la destinazione funzionale del piano seminterrato e del sottotetto, rendendo l’intervento complessivamente non riconducibile alle opere oggetto delle istanze di condono. La condonabilità deve essere valutata unitariamente quando gli abusi presentano una connotazione fisica unitaria e non scindibile. L’ordine di demolizione è stato confermato, non essendo configurabile alcun cumulo sanzionatorio: la demolizione era fondata sulla carenza del titolo e sugli ulteriori profili di abusività. L’omessa o imprecisa indicazione dell’area acquisibile al patrimonio comunale non determina l’illegittimità dell’ordine di demolizione, poiché tale indicazione rileva per la successiva acquisizione e non per la demolizione. Le spese di lite sono state compensate; ai controinteressati è stata applicata una sanzione pecuniaria di euro 975 per il superamento dei limiti dimensionali della memoria, non previamente autorizzato e non giustificato.

Norme richiamate

• art. 10-bis l. 241/1990

  Il preavviso di rigetto si applica anche ai procedimenti di sanatoria e condono edilizio; la sua omissione non determina tuttavia l’annullabilità quando l’amministrazione non avrebbe potuto adottare un provvedimento diverso.

• art. 21-octies, comma 2, primo periodo, l. 241/1990

  Il vizio derivante dall’omissione del preavviso di rigetto o delle garanzie partecipative non produce effetti invalidanti quando il provvedimento è vincolato e il suo contenuto non avrebbe potuto essere diverso.

• art. 64, comma 2, c.p.a.

  La mancata contestazione può riguardare i fatti, ma non si estende alle valutazioni e alle conclusioni contenute in una relazione tecnica di parte.

• art. 32 l. 47/1985

  Il parere favorevole dell’autorità preposta alla tutela del vincolo è necessario ai fini del rilascio del titolo in sanatoria, non ai fini dell’adozione del diniego di condono.

• art. 39, comma 8, l. 724/1994

  La necessità del parere paesaggistico è riferita al rilascio della sanatoria straordinaria e non al rigetto dell’istanza.

• artt. 146, 167 e 181 d.lgs. 42/2004

  Le disposizioni paesaggistiche devono essere coordinate con la disciplina speciale del condono; il diniego di condono può essere adottato senza previa acquisizione del parere paesaggistico quando la sanatoria non è conseguibile.

• art. 148 d.lgs. 42/2004

  Le commissioni per il paesaggio svolgono funzione consultiva e il relativo parere non è obbligatorio nel procedimento speciale di condono in assenza di una specifica previsione normativa.

• art. 35, comma 13, l. 47/1985

  Il completamento delle opere oggetto di condono non consente di ricondurre alla pratica di condono interventi che abbiano comportato una trasformazione funzionale permanente e sostanziale del manufatto.

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  L’omessa o imprecisa indicazione dell’area acquisibile al patrimonio comunale non vizia l’ordine di demolizione, poiché l’indicazione dell’area è presupposto della distinta misura dell’acquisizione.

• art. 13-ter disp. att. c.p.a.

  L’autorizzazione al superamento dei limiti dimensionali deve essere richiesta prima del deposito dell’atto difensivo; il superamento non autorizzato e non giustificato comporta l’applicazione della sanzione pecuniaria, anche considerando il pregiudizio arrecato alla controparte.

• art. 13-ter, comma 5, disp. att. c.p.a., come modificato dall’art. 1, comma 813, l. 207/2024

  La disciplina sanzionatoria sul superamento dei limiti dimensionali si applica anche ai ricorsi depositati anteriormente al 1° gennaio 2025.

Massime di principio

• Il preavviso di rigetto si applica anche ai procedimenti di condono e sanatoria edilizia, ma la sua omissione non determina l’annullabilità del diniego quando il procedimento è vincolato e risulta che l’amministrazione non avrebbe potuto adottare un esito diverso.
• Ai fini dell’art. 64, comma 2, c.p.a., la mancata contestazione può rendere non controversi i fatti storici, ma non le valutazioni, le conclusioni o i giudizi tecnici contenuti nelle relazioni di parte.
• Nel procedimento speciale di condono edilizio, il parere favorevole dell’autorità preposta al vincolo paesaggistico è necessario per il rilascio della sanatoria, non per l’adozione del diniego; il parere della commissione paesaggistica è obbligatorio solo se previsto da una specifica disposizione.
• La condonabilità degli abusi edilizi deve essere valutata unitariamente quando le opere presentano una connotazione fisica unitaria e non scindibile; non è possibile parcellizzare l’intervento per isolare opere astrattamente sanabili quando ulteriori interventi ne abbiano alterato in modo permanente la destinazione funzionale.
• L’omessa o imprecisa indicazione dell’area da acquisire al patrimonio comunale non rende illegittimo l’ordine di demolizione, poiché tale indicazione riguarda il distinto eventuale procedimento di acquisizione e non costituisce elemento necessario della misura demolitoria.
• L’autorizzazione al superamento dei limiti dimensionali degli atti difensivi deve essere richiesta prima del deposito; la sanzione pecuniaria può essere quantificata considerando l’entità del superamento, la complessità della causa, l’utilità delle parti eccedenti e il pregiudizio arrecato alla controparte.

Come è indicizzato