Sentenza n. 135/2026 - Campobasso, Sezione 1

Esito

La controversia

La struttura ricorrente, accreditata dal 2011, ha chiesto per più anni la stipula di accordi contrattuali e l'assegnazione di un budget economico e prestazionale. Le amministrazioni hanno reiteratamente negato la contrattualizzazione o prorogato gli accordi con le strutture già convenzionate, richiamando l'assenza di nuovi tetti di spesa, di schemi contrattuali e la mancata definizione della programmazione regionale. Dopo precedenti giudizi conclusi con la sentenza del TAR Molise n. 296/2020 e con la sentenza del Consiglio di Stato n. 8164/2021, che avevano accertato l'illegittimità della proroga indefinita degli accordi con gli operatori storici e imposto di consentire l'accesso anche alle strutture neo-accreditate mediante il ridimensionamento dei budget esistenti, le amministrazioni non hanno provveduto alla contrattualizzazione nonostante le diffide. La ricorrente ha chiesto il risarcimento dei mancati introiti, quantificati in euro 93.100,00 per annualità dal 2012 fino all'attualità, qualificando il pregiudizio come danno da ritardo ex art. 2-bis l. 241/1990 e art. 30 c.p.a., deducendo danno ingiusto, nesso causale e colpa delle amministrazioni.

La decisione

Il ricorso è stato accolto parzialmente. La domanda risarcitoria relativa al periodo anteriore al 2017 è stata dichiarata tardiva, poiché non era stata tempestivamente proposta un'azione, neppure avverso il silenzio-inadempimento, e il ricorso risarcitorio è stato notificato oltre il termine previsto dall'art. 30, comma 4, c.p.a. Sono state ritenute tardive anche le pretese riferite ai dinieghi del 2017 e del 2018, non impugnati entro il termine previsto dall'art. 30, comma 3, c.p.a. La domanda è stata invece ritenuta tempestiva per il periodo successivo ai dinieghi del 2019, tempestivamente impugnati e annullati con pronunce divenute definitive. Nel merito, il Tribunale ha riconosciuto la responsabilità delle amministrazioni per la mancata contrattualizzazione a partire dall'annualità 2021, ritenendo che le precedenti sentenze imponessero di consentire l'ingresso della struttura neo-accreditata attraverso il ridimensionamento dei budget delle strutture già contrattualizzate, anche a risorse complessive invariate. Sono stati ravvisati il danno ingiusto, il nesso causale e la colpa dell'amministrazione: l'illegittimità dell'inerzia successiva alle sentenze e alle diffide costituisce presunzione idonea della colpa, non superata dalla prova di un errore scusabile. Il criterio di quantificazione proposto dalla ricorrente, basato sulla piena utilizzazione quotidiana di tutte le attrezzature e prestazioni disponibili, è stato escluso perché irragionevole. Ai sensi dell'art. 34, comma 4, c.p.a., il giudice ha fissato i criteri di liquidazione, demandando alle amministrazioni la formulazione, entro quattro mesi, di un'offerta parametrata alla produttività e redditività media di una struttura contrattualizzata operante nel medesimo settore e territorio, con dimensioni e dotazioni analoghe, considerando il mancato utile ragionevolmente ascrivibile alla ricorrente. Le amministrazioni sono state condannate in solido alle spese di lite, liquidate in euro 2.000,00 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 2-bis l. 241/1990

  Le pubbliche amministrazioni e i soggetti di cui all'articolo 1, comma 1-ter, sono tenuti al risarcimento del danno ingiusto cagionato in conseguenza dell'inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento.

  La disposizione costituisce il fondamento della responsabilità per il danno da ritardo, subordinata all'inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento.

• art. 30, comma 2, c.p.a.

  Può essere chiesta la condanna al risarcimento del danno ingiusto derivante dall'illegittimo esercizio dell'attività amministrativa o dal mancato esercizio di quella obbligatoria.

  Consente la domanda risarcitoria per il mancato esercizio dell'attività amministrativa obbligatoria.

• art. 30, comma 3, c.p.a.

  La domanda di risarcimento per lesione di interessi legittimi è proposta entro il termine di decadenza di centoventi giorni decorrente dal giorno in cui il fatto si è verificato ovvero dalla conoscenza del provvedimento se il danno deriva direttamente da questo.

  Il termine decadenziale di 120 giorni si applica alla domanda risarcitoria correlata a provvedimenti lesivi, decorrendo dalla conoscenza del provvedimento o dal verificarsi del fatto.

• art. 30, comma 4, c.p.a.

  Per il risarcimento dell'eventuale danno che il ricorrente comprovi di aver subito in conseguenza dell'inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento, il termine di cui al comma 3 non decorre fintanto che perdura l'inadempimento. Il termine di cui al comma 3 inizia comunque a decorrere dopo un anno dalla scadenza del termine per provvedere.

  Nel danno da ritardo il termine non decorre finché perdura l'inadempimento, ma decorre comunque dopo un anno dalla scadenza del termine per provvedere; la mancata tempestiva impugnazione del silenzio rende tardiva la pretesa per i periodi più risalenti.

• art. 8-quinquies d.lgs. 502/1992

  Disciplina gli accordi contrattuali con le strutture private accreditate e costituisce il titolo normativo della richiesta di contrattualizzazione e assegnazione del budget.

• art. 34, comma 4, c.p.a.

  Consente al giudice, in caso di condanna risarcitoria, di stabilire, in prima battuta, solo i criteri in base ai quali l'obbligato dovrà proporre, a favore dell'avente diritto, il pagamento di una somma entro un congruo termine.

  Il giudice può pronunciare una condanna risarcitoria sui criteri, demandando all'amministrazione la quantificazione concreta e la formulazione di un'offerta entro il termine fissato.

• art. 1223 c.c.

  Il danno-conseguenza deve essere determinato secondo il criterio della regolarità causale; non è risarcibile una redditività meramente ipotetica fondata sulla piena e costante utilizzazione di tutte le risorse disponibili.

• art. 2056 c.c.

  Rileva, per il risarcimento del danno extracontrattuale, il rinvio ai criteri di determinazione del danno e, in particolare, all'art. 1223 c.c.

Massime di principio

• La domanda risarcitoria per danno da ritardo derivante dall'inosservanza del termine procedimentale è soggetta al termine decadenziale previsto dall'art. 30, comma 4, c.p.a.; il termine non decorre finché perdura l'inadempimento, ma decorre comunque dopo un anno dalla scadenza del termine per provvedere. La mancata tempestiva proposizione dell'azione avverso il silenzio rende tardiva la pretesa relativa ai periodi più risalenti.
• Quando precedenti pronunce passate in giudicato hanno imposto all'amministrazione di consentire l'accesso di strutture sanitarie neo-accreditate alla contrattualizzazione, anche mediante il ridimensionamento dei budget delle strutture già convenzionate e nel rispetto dei tetti di spesa, la persistente inerzia dell'amministrazione integra mancato esercizio dell'attività amministrativa obbligatoria e può fondare la responsabilità risarcitoria.
• L'illegittimità dell'inerzia amministrativa successiva a pronunce giurisdizionali vincolanti e a reiterate diffide costituisce un indice presuntivo della colpa dell'amministrazione; spetta a quest'ultima dimostrare l'eventuale errore scusabile derivante dalla complessità dei fatti o dall'incertezza interpretativa.
• Il danno da mancata contrattualizzazione di una struttura sanitaria non può essere liquidato assumendo la piena e costante utilizzazione di tutte le prestazioni e attrezzature astrattamente disponibili. La quantificazione deve basarsi sulla produttività e redditività media di strutture contrattualizzate comparabili per settore, territorio, dimensioni e dotazioni, limitatamente al mancato utile ragionevolmente riconducibile alla condotta amministrativa.
• Ai sensi dell'art. 34, comma 4, c.p.a., in presenza di una condanna risarcitoria il giudice può fissare i criteri di quantificazione e imporre all'amministrazione di formulare entro un termine determinato un'offerta coerente con tali criteri.

Come è indicizzato