Sentenza n. 3094/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

La società, già autorizzata nel 2011 alla somministrazione di alimenti e bevande e alla posa di ombrelloni e sdraio sulla particella privata n. 1049, ha impugnato l’ordinanza comunale che le aveva imposto la cessazione dell’attività balneare per asserita mancanza dei titoli amministrativi, nonché i successivi dinieghi relativi alla variazione concernente le particelle nn. 1926 e 1927. In appello ha sostenuto: che l’autorizzazione del 2011 abilitasse anche all’attività di stabilimento balneare; che precedenti pronunce giurisdizionali avessero riconosciuto tale titolo, con conseguente violazione del giudicato e sviamento di potere; che la presenza dello stabilimento demaniale adiacente non impedisse l’accesso al mare e la balneazione in sicurezza; che non fosse necessaria una nuova concessione demaniale o una licenza del questore ai sensi dell’art. 86 TULPS; che gli atti comunali fossero illegittimi per violazione dell’art. 21-nonies l. 241/1990, contraddittorietà, difetto di istruttoria e di motivazione e violazione dell’art. 10-bis l. 241/1990; che la SCIA relativa alle particelle nn. 1926 e 1927 costituisse una mera variazione o estensione dell’attività preesistente e non l’avvio di un nuovo stabilimento balneare. Il Comune ha sostenuto la necessità di ulteriori titoli, inclusa la concessione demaniale e la documentazione tecnica e di sicurezza. La controinteressata ha proposto appello incidentale contro alcuni passaggi motivazionali della sentenza di primo grado, pur essendo risultata vittoriosa.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l’appello principale, riformato la sentenza del TAR e annullato gli atti impugnati. Ha ritenuto legittimo lo svolgimento dell’attività balneare sulla particella privata n. 1049 in forza dell’autorizzazione comunale del 2011, che aveva assentito la posa di ombrelloni e sdraio, e dell’autorizzazione in esenzione rilasciata nel 2023 dall’autorità marittima quanto ai profili di sicurezza della balneazione. Poiché l’attività era svolta su area privata, non era necessaria una concessione demaniale per l’uso dell’area; inoltre, la licenza del questore prevista dall’art. 86 TULPS non era richiesta, essendo le relative funzioni già state trasferite ai comuni dal d.P.R. 616/1977. L’ordine di cessazione è stato quindi ritenuto illegittimo limitatamente alla particella n. 1049. Quanto alle particelle nn. 1926 e 1927, il Collegio ha riconosciuto che la società non disponeva di un autonomo assenso amministrativo, sicché l’ordine di cessazione era legittimo con riferimento all’attività ivi esercitata. Tuttavia, ha annullato il diniego relativo alla SCIA di estensione, perché l’amministrazione aveva erroneamente qualificato la segnalazione come avvio di un nuovo stabilimento balneare, anziché come mera variazione dell’attività già autorizzata. La verifica delle condizioni di sicurezza della balneazione spetta all’autorità marittima, non al Comune, e l’autorizzazione marittima del 2023 aveva già espresso una valutazione favorevole, seppur con efficacia annuale e subordinatamente al rinnovo dell’assenso marittimo per le stagioni successive. Le ulteriori censure sono state assorbite. L’appello incidentale della controinteressata è stato dichiarato inammissibile per difetto di soccombenza, essendo rivolto contro motivazioni di una sentenza a essa favorevole. Spese compensate tra tutte le parti.

Norme richiamate

• art. 5 l. 287/1991

  somministrazione al pubblico di alimenti e bevande svolta «congiuntamente ad attività di trattenimento e svago, in sale da ballo, sale da gioco, locali notturni, stabilimenti balneari ed esercizi similari»

  Richiamato dalla società per sostenere che l’autorizzazione comunale del 2011 comprendesse l’attività connessa allo stabilimento balneare.

• art. 21-septies l. 241/1990

  Invocato dalla società per dedurre la nullità degli atti comunali asseritamente adottati in violazione del giudicato; la sentenza decide però la controversia sulla base dei titoli autorizzativi e dell’erronea qualificazione dell’attività, senza accogliere espressamente tale specifica censura.

• art. 21-nonies, comma 1, l. 241/1990

  Invocato in via subordinata contro la qualificazione degli atti come autotutela e per il superamento del termine di dodici mesi; la relativa censura è assorbita.

• art. 86 r.d. 773/1931

  La licenza del questore per gli stabilimenti balneari non è necessaria nel caso deciso, poiché le funzioni di polizia amministrativa sono state trasferite ai comuni dal d.P.R. 616/1977.

• art. 19 d.P.R. 616/1977

  Ha trasferito ai comuni le funzioni di polizia amministrativa già attribuite all’autorità di pubblica sicurezza, incluse quelle relative agli stabilimenti balneari.

• art. 48, comma 2, l.r. Puglia 11/1999

  La disposizione presuppone la natura demaniale dell’area quando richiede un titolo concessorio, ma non esclude l’esercizio dell’attività su area privata; contempla anche strutture operanti esclusivamente su aree private adiacenti al demanio.

• art. 11, comma 3, l.r. Puglia 17/2006

  «in presenza di relitti di aree retrostanti, antistanti o laterali a quella richiesta o già concessa, è fatto obbligo al concessionario di acquisirle comunque in concessione»

  Richiamato dalla società per sostenere l’obbligo di acquisizione dell’area antistante; la questione è assorbita dopo il riconoscimento della legittimità dell’attività sulla particella privata.

• art. 1, comma 251, lett. e), l. 296/2006

  obbligo per i titolari delle concessioni «di consentire il libero e gratuito accesso e transito, per il raggiungimento della battigia antistante l’area ricompresa nella concessione, anche al fine di balneazione»

  Richiamato in tema di accesso alla battigia e balneazione; la censura è assorbita.

• art. 3 l. 241/1990

  Richiamato per il dedotto difetto di motivazione degli atti comunali; la censura è assorbita o comunque superata dall’accertamento dell’erroneità dei presupposti sostanziali.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Richiamato in relazione al preavviso di rigetto e alla dedotta omessa considerazione delle osservazioni procedimentali; la censura è assorbita.

• art. 2909 c.c.

  Richiamato per la dedotta violazione del giudicato formatosi su una precedente controversia; la decisione non fonda l’accoglimento su tale specifico profilo.

Massime di principio

• L’attività di stabilimento balneare può essere esercitata su area esclusivamente privata, senza necessità di una concessione demaniale per l’uso dell’area, purché siano rispettate le condizioni previste per la sicurezza della balneazione.
• La licenza dell’autorità di pubblica sicurezza prevista dall’art. 86 TULPS per gli stabilimenti balneari non è necessaria dopo il trasferimento ai comuni delle relative funzioni di polizia amministrativa operato dal d.P.R. 616/1977.
• Quando un titolo amministrativo ha già assentito, su area privata, la posa di ombrelloni e sdraio a servizio di un’attività di somministrazione, l’amministrazione non può ordinare la cessazione dell’attività balneare sul presupposto della mancanza di un ulteriore titolo, salvo verificare la sussistenza di specifiche condizioni ostative previste dalla legge.
• La verifica dell’esercizio della balneazione in condizioni di sicurezza appartiene all’autorità marittima competente; l’amministrazione comunale non può disattendere una valutazione favorevole dell’autorità marittima sostituendosi a essa nella valutazione tecnica di sicurezza.
• La SCIA con cui si comunica l’estensione o la variazione quantitativa di un’attività balneare già assentita non può essere trattata come comunicazione di avvio di uno stabilimento balneare nuovo, se il contenuto concreto della segnalazione riguarda soltanto l’aggiunta di aree o attrezzature.
• È inammissibile l’appello incidentale proposto dalla parte vittoriosa in primo grado contro mere argomentazioni della sentenza, quando non sussista una soccombenza effettiva su una statuizione lesiva.

Come è indicizzato