Cassazione Civile, Ordinanza n. 27797/2025 del 17/10/2025

Esito

La controversia

La controversia nasce dall’opposizione proposta avverso una delibera Consob che aveva irrogato a un componente del consiglio di amministrazione di una banca una sanzione amministrativa pecuniaria per plurime violazioni della disciplina in materia di servizi di investimento e informativa al mercato, relative, in sintesi, a procedure inadeguate sull’adeguatezza delle operazioni, trasferimenti tra privati di azioni della banca e finanziamenti per il loro acquisto, gestione degli ordini dei clienti, pricing delle azioni di propria emissione e comunicazioni ritenute non veritiere in occasione di un aumento di capitale. In opposizione erano stati dedotti, tra l’altro, l’illegittima mancata applicazione del favor rei, l’omessa riunione dei procedimenti e mancata continuazione, l’insussistenza delle singole violazioni, l’assenza di offensività delle condotte. La Corte d’appello aveva parzialmente accolto rideterminando la sanzione. Con il ricorso per cassazione il sanzionato ha riproposto nove motivi: 1) violazione del principio del favor rei e questione di legittimità costituzionale dell’art. 6, co. 2, d.lgs. 72/2015; 2) violazione delle norme sul cumulo/continuazione e questione di costituzionalità dell’art. 8, co. 2, l. 689/1981; 3) erronea applicazione dell’art. 2381 c.c. per asserita assenza di deleghe e di doveri in capo al consigliere; 4) erronea affermazione di responsabilità per le prime condotte ascritte, perché anteriori o comunque non conosciute e non contrastate; 5) contestazione della seconda violazione relativa ai trasferimenti tra privati e ai finanziamenti baciati; 6) contestazione della terza violazione sulla gestione degli ordini; 7) contestazione della quarta violazione sul pricing delle azioni e sull’affidamento nei pareri interni; 8) contestazione della quinta violazione ex art. 8 TUF e richiamo a un precedente procedimento archivato; 9) contestazione dell’offensività della condotta. La Consob ha resistito chiedendo il rigetto.

La decisione

La Corte di cassazione ha rigettato integralmente il ricorso. Ha ritenuto infondato il primo motivo perché, secondo giurisprudenza consolidata, le modifiche sanzionatorie del d.lgs. 72/2015 si applicano solo alle violazioni commesse dopo l’entrata in vigore delle disposizioni attuative Consob e, in materia amministrativa, non opera in via generale il favor rei; inoltre ha escluso che le sanzioni TUF in questione abbiano natura sostanzialmente penale e ha ritenuto non rilevante la questione di legittimità costituzionale. Ha respinto il secondo motivo osservando che la riunione dei procedimenti è rimessa alla discrezionalità del giudice o dell’autorità ed è insindacabile in cassazione, e che la continuazione penale non si applica analogicamente alle sanzioni amministrative, salvo espressa previsione di legge non pertinente al caso. Ha rigettato i motivi dal terzo all’ottavo perché sostanzialmente diretti a una diversa ricostruzione del fatto e perché ha ribadito che gli amministratori non esecutivi di banche hanno un dovere di agire informati e di attivarsi in presenza di segnali d’allarme, non potendo invocare la mera mancanza di deleghe, l’ignoranza delle condotte o l’affidamento acritico su strutture interne o pareri. Ha inoltre escluso la fondatezza della censura sull’offensività, rilevando che le condotte contestate si inserivano in una complessiva mala gestio che aveva contribuito al crac della banca e ai danni dei risparmiatori. Il ricorso è stato respinto con condanna del ricorrente alle spese e all’ulteriore contributo unificato.

Norme richiamate

• art. 195, comma 4, d.lgs. 58/1998

  norma posta a base dell’opposizione alla sanzione Consob; il ricorso verte sul controllo di legittimità della decisione resa sull’opposizione.

• art. 21, comma 1, lett. a) TUF

  richiamato tra le disposizioni violate per comportamenti scorretti dell’intermediario nella prestazione dei servizi e nella gestione operativa verso la clientela.

• art. 21, comma 1, lett. d) TUF

  richiamato per l’omessa adozione di procedure adeguate e per violazioni di correttezza, diligenza e trasparenza.

• art. 8 TUF

  richiamato per le informazioni ritenute non veritiere fornite alla Consob in occasione dell’aumento di capitale.

• art. 2381 c.c.

  la Corte ribadisce il dovere degli amministratori non esecutivi di agire informati e di attivarsi in presenza di segnali di criticità.

• art. 2392 c.c.

  richiamato per affermare la responsabilità solidale degli amministratori che non intervengano per impedire o attenuare fatti pregiudizievoli conosciuti o conoscibili.

• art. 81 c.p.

  non applicabile in via analogica alle sanzioni amministrative, salvo casi espressamente previsti dalla legge.

• art. 8, comma 2, l. 689/1981

  la questione di costituzionalità è reputata manifestamente infondata; la disciplina non impone la continuazione in materia amministrativa.

• art. 3 Cost.

  invocato in relazione al favor rei e al trattamento differenziato tra sanzioni; la Corte esclude irragionevolezza della disciplina.

• art. 25, comma 2, Cost.

  richiamato nella questione di legittimità costituzionale relativa alla retroattività della lex mitior.

• art. 27 Cost.

  la Corte esclude che la garanzia penale del rimprovero personale si estenda automaticamente alle sanzioni amministrative.

• art. 117, comma 1, Cost.

  invocato in relazione alla CEDU; la Corte esclude un obbligo convenzionale generale di retroattività della legge più favorevole in materia amministrativa.

• art. 6 CEDU

  richiamato dal ricorrente; la Corte esclude che imponga in via generale la lex mitior nel sistema delle sanzioni amministrative.

• art. 7 CEDU

  richiamato per sostenere la natura penale della sanzione; la Corte la esclude per le sanzioni TUF esaminate.

• art. 13, comma 1-quater, d.P.R. 115/2002

  applicato per il contributo unificato aggiuntivo in caso di rigetto del ricorso.

Massime di principio

• In materia di sanzioni amministrative previste dal TUF, le modifiche normative più favorevoli non si applicano automaticamente ai fatti anteriori, perché opera il principio del tempus regit actum salvo diversa previsione espressa.
• La qualificazione convenzionale di una sanzione come "penale" non deriva da un automatismo astratto, ma va verificata in concreto secondo i criteri elaborati dalla giurisprudenza sovranazionale; per le sanzioni amministrative TUF la Corte ribadisce, in linea generale, la natura non penale.
• La riunione di procedimenti è un potere discrezionale del giudice o dell’autorità procedente, fondato su valutazioni di opportunità, e la sua mancata adozione non è di regola sindacabile in sede di legittimità.
• L’istituto della continuazione penale non è estensibile in via analogica alle sanzioni amministrative, salvo espressa previsione normativa; le differenze strutturali tra illecito amministrativo e reato impediscono un’applicazione automatica del cumulo giuridico.
• Gli amministratori non esecutivi di società bancarie non hanno un ruolo meramente passivo: devono agire informati, attivarsi in presenza di anomalie o segnali d’allarme e non possono andare esenti da responsabilità invocando l’assenza di deleghe, la mancata informazione spontanea degli organi delegati o un generico affidamento sulle strutture interne.
• In presenza di operazioni bancarie particolarmente delicate o di una situazione di crisi, l’organo amministrativo deve esercitare un controllo effettivo e penetrante sulle informazioni e sulle scelte gestionali, soprattutto quando siano in gioco la tutela dei risparmiatori e l’integrità del capitale.
• La censura di violazione di legge non può essere usata per ottenere una rivalutazione del fatto: quando il giudice di merito ha accertato specificamente le condotte e le loro conseguenze, la Cassazione non può sostituire una diversa lettura delle risultanze istruttorie.
• L’assenza di offensività non può essere affermata in modo apodittico quando le condotte contestate si inseriscono in una complessiva mala gestio idonea a produrre un grave pregiudizio per il mercato e per i risparmiatori.

Come è indicizzato