Parere n. 1895/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1

Esito

La questione giuridica

L’ANAC chiede se il rinvio, contenuto nell’art. 6, comma 6, del d.lgs. 201/2022, all’art. 20 del d.lgs. 39/2013 comporti anche l’applicazione della nullità speciale dell’atto di conferimento e del relativo contratto prevista dall’art. 17, nonché delle responsabilità e dell’interdizione per tre mesi dell’organo conferente previste dall’art. 18. Chiede inoltre quale sia il regime ordinario degli effetti della violazione dell’art. 6 e se l’ANAC possa dichiarare la nullità del contratto o dell’atto di conferimento. La richiesta assume come già definite dal parere n. 907 del 2024 l’autonomia delle cause di inconferibilità dell’art. 6, l’applicabilità del contenuto complessivo dell’art. 20 e, nei limiti ivi indicati, l’attivazione dei poteri di vigilanza e accertamento collegati agli artt. 15 e 16 del d.lgs. 39/2013.

Il parere

Il Consiglio di Stato ritiene che il rinvio dell’art. 6, comma 6, del d.lgs. 201/2022 all’art. 20 del d.lgs. 39/2013 comprenda le dichiarazioni, la loro pubblicazione, la condizione di efficacia dell’incarico e la disciplina della dichiarazione mendace, oltre al collegamento con gli strumenti di vigilanza e accertamento già riconosciuto dal parere n. 907/2024. Non estende, invece, alle cause autonome dell’art. 6 né l’art. 17 né l’art. 18: il primo circoscrive la nullità speciale alle violazioni delle disposizioni del d.lgs. 39/2013; il secondo prevede conseguenze afflittive e interdittive che necessitano di un’espressa base legale e non possono essere estese per analogia. La violazione dell’art. 6 può comportare la nullità civilistica del contratto ai sensi dell’art. 1418 c.c., se il divieto costituisce norma imperativa e ricorrono in concreto i presupposti della nullità virtuale. Quanto al provvedimento amministrativo di conferimento, la violazione integra in linea di principio un vizio di legittimità suscettibile di annullamento, non una nullità automatica, salvo una distinta causa prevista dall’art. 21-septies della l. 241/1990 o da altra norma espressa. Se manca la dichiarazione richiesta dall’art. 20, l’incarico non acquista efficacia. L’ANAC può vigilare, accertare la violazione e segnalarla agli organi competenti, ma non può, senza specifica attribuzione normativa, dichiarare con efficacia vincolante o costitutiva la nullità del contratto o dell’atto di conferimento, né sostituirsi al giudice o all’amministrazione titolare dei poteri conseguenti.

Osservazioni

Norme richiamate

• art. 6, commi 4, 5, 6 e 7, d.lgs. 201/2022

  Se il legislatore ha utilizzato, nel comma 7, la formula del rinvio alle disposizioni del decreto, mentre nel comma 6 ha richiamato uno specifico articolo, il secondo rinvio deve intendersi riferito, in via principale, alla disciplina contenuta nell’articolo indicato e alle conseguenze che quella disposizione espressamente collega al suo oggetto.

  Il rinvio puntuale dell’art. 6, comma 6, all’art. 20 del d.lgs. 39/2013 non importa l’applicazione indistinta dell’intero decreto; il diverso rinvio del comma 7 alle disposizioni del decreto conferma la distinzione.

• art. 20 d.lgs. 39/2013

  Il rinvio contenuto nell’articolo 6, comma 6, del decreto legislativo n. 201 del 2022 all’articolo 20 del decreto legislativo n. 39 del 2013 è un rinvio funzionale all’intero contenuto dell’articolo richiamato. Esso comprende le dichiarazioni, la pubblicazione, la condizione di efficacia dell’incarico e la disciplina della dichiarazione mendace, nonché il collegamento con i meccanismi di vigilanza e di accertamento nei limiti individuati dal parere n. 907 del 2024.

  Il richiamo recepisce gli effetti propri dell’art. 20, compresa la condizione di efficacia legata alla dichiarazione, ma non le conseguenze disciplinate autonomamente da altri articoli.

• artt. 15 e 16 d.lgs. 39/2013

  In altri termini, l’articolo 16 può costituire la base del potere di vigilanza e di accertamento nei limiti in cui il precedente parere della Sezione ne abbia riconosciuto l’attivazione, ma non può essere utilizzato come disposizione di chiusura idonea a introdurre, per via amministrativa, una nullità o una sanzione non richiamata dall’articolo 6.

  Gli strumenti di vigilanza e accertamento possono essere attivati nei limiti stabiliti dal parere n. 907/2024, ma non producono da soli nuove ipotesi di nullità o sanzioni.

• art. 17 d.lgs. 39/2013

  È di piana evidenza che l’articolo 6 del decreto legislativo n. 201 del 2022, qui in rilievo, non sia ricompreso nel perimetro del decreto legislativo n. 39 del 2013. Esso costituisce una disciplina autonoma, successiva e funzionalmente distinta, che il legislatore ha coordinato col decreto del 2013 mediante un rinvio puntuale all’articolo 20.

  La nullità speciale dell’art. 17, prevista per la violazione delle disposizioni del d.lgs. 39/2013, non si estende alle cause autonome dell’art. 6 del d.lgs. 201/2022 in mancanza di un ulteriore titolo normativo.

• art. 18 d.lgs. 39/2013

  La sua applicazione a fattispecie diverse da quelle tipizzate richiede quindi una base legale chiara e non pare poter essere ricavata per analogia.

  Le responsabilità e l’interdizione previste dall’art. 18, per il loro contenuto afflittivo e per l’incidenza sulla competenza dell’organo, non sono estensibili alle cause dell’art. 6 senza una previsione legislativa espressa.

• art. 1 l. 689/1981

  È altresì coerente con quanto disposto dall’articolo 1 della legge n. 689 del 1981, secondo il quale nessuno può essere assoggettato a sanzioni amministrative se non in forza di una legge entrata in vigore prima della violazione e le leggi sanzionatorie si applicano soltanto nei casi e per i tempi in esse considerati.

  Le sanzioni amministrative richiedono una base legale anteriore e si applicano soltanto nei casi e nei limiti temporali previsti dalla legge; il principio impedisce l’estensione analogica dell’art. 18.

• art. 25, comma 2, Cost.

  È altresì coerente con i principi di legalità, determinatezza e tassatività che governano le misure amministrative sostanzialmente afflittive e con l’articolo 25, secondo comma, della Costituzione, secondo la sua elaborazione in materia punitiva.

  Le misure amministrative sostanzialmente afflittive sono soggette a esigenze di legalità, determinatezza e tassatività, incompatibili con l’estensione analogica dell’interdizione prevista dall’art. 18.

• art. 1418 c.c.

  Esse sono poste a tutela di interessi pubblici qualificati e possono quindi rilevare, quanto al contratto relativo all’incarico, ai sensi dell’articolo 1418, primo comma, del codice civile, ove il divieto sia qualificabile come norma imperativa e ricorrano in concreto gli ulteriori presupposti della nullità virtuale.

  La nullità del contratto può derivare dal regime civilistico ordinario se il divieto violato è norma imperativa e ricorrono i presupposti della nullità virtuale; essa non coincide con la nullità speciale dell’art. 17.

• art. 21-octies, comma 1, l. 241/1990

  Quando il conferimento sia disposto da una pubblica amministrazione o da un ente nell’esercizio di una potestà amministrativa, la violazione del divieto posto dall’articolo 6 del decreto legislativo n. 201 del 2022 integra, in linea di principio, una violazione di legge rilevante ai sensi dell’articolo 21-octies, comma 1, della legge n. 241 del 1990.

  La violazione sostanziale del divieto costituisce, in linea di principio, un vizio di legittimità del provvedimento amministrativo, suscettibile di annullamento.

• art. 21-septies l. 241/1990

  Non sembra invece sostenibile che la sola violazione dell’articolo 6 determini automaticamente la nullità del provvedimento ai sensi dell’articolo 21-septies. L’articolo 6 non prevede tale effetto; l’articolo 17 del decreto legislativo n. 39 del 2013, come si è visto, non è estensibile alla fattispecie; né la violazione del divieto implica, per ciò solo, difetto assoluto di attribuzione o mancanza di un elemento essenziale del provvedimento.

  La violazione dell’art. 6 non integra automaticamente una causa di nullità amministrativa; occorre una specifica ipotesi prevista dall’art. 21-septies o da altra disposizione espressa.

• art. 29 c.p.a.

  L’azione di annullamento per violazione di legge, incompetenza o eccesso di potere è proposta dai soggetti che siano titolari della necessaria legittimazione e dell’interesse ad agire, nel termine stabilito dall’articolo 29 del codice.

  La contestazione del provvedimento amministrativo annullabile segue l’ordinaria azione di annullamento del processo amministrativo, proposta da chi abbia legittimazione e interesse entro il termine previsto.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Sono necessari i presupposti stabiliti dalla disposizione: l’illegittimità dell’atto, la sussistenza di ragioni di interesse pubblico, la valutazione degli interessi dei destinatari e dei controinteressati e il rispetto del termine ragionevole, nonché del termine massimo ove previsto per la tipologia di provvedimento. L’annullamento d’ufficio non costituisce quindi una conseguenza automatica dell’inconferibilità, ma l’esito di un autonomo esercizio del potere di autotutela.

  La rimozione d’ufficio dell’atto illegittimo richiede il ricorso autonomo all’autotutela e la verifica dei presupposti, dei termini e della ponderazione degli interessi previsti dalla disposizione.

• parere Consiglio di Stato, Sez. I, n. 907/2024

  Il parere n. 907 del 2024 ha correttamente valorizzato il tenore complessivo dell’articolo 20. Il rinvio contenuto nell’articolo 6, comma 6, non è quindi riducibile alla mera consegna materiale di un documento, ma comprende il modello dichiarativo e gli effetti che l’articolo 20 collega direttamente alla dichiarazione: pubblicità, efficacia dell’incarico e dichiarazione mendace.

  Il precedente è confermato quanto all’estensione del rinvio all’intero contenuto dell’art. 20 e al collegamento con vigilanza e accertamento, ma non fonda l’estensione delle conseguenze autonome degli artt. 17 e 18.

Massime di principio

• Il rinvio legislativo a uno specifico articolo di un decreto non comporta, in assenza di un ulteriore richiamo, l’estensione automatica delle conseguenze previste da altre disposizioni del medesimo decreto, soprattutto quando queste abbiano oggetto, presupposti e destinatari autonomi.
• Una nullità speciale prevista per la violazione delle disposizioni di una determinata disciplina non si estende a cause autonome introdotte da una fonte diversa per il solo fatto che quest’ultima richiami una disposizione dichiarativa della prima.
• Le sanzioni amministrative e le misure interdittive di contenuto afflittivo richiedono una base legale chiara, determinata ed espressa e non possono essere estese per analogia a fattispecie diverse da quelle tipizzate.
• La nullità civilistica del contratto per contrarietà a norma imperativa e l’invalidità del provvedimento amministrativo sono piani distinti: la prima dipende dai presupposti dell’art. 1418 c.c.; la violazione di legge del provvedimento comporta di regola annullabilità, salvo una specifica causa di nullità.
• I poteri amministrativi di vigilanza e accertamento non attribuiscono, da soli, il potere di dichiarare con efficacia vincolante la nullità di un contratto o di un provvedimento; tale potere richiede una specifica attribuzione normativa.
• L’annullamento d’ufficio di un atto illegittimo non consegue automaticamente all’accertamento della violazione: richiede un autonomo esercizio dell’autotutela e la verifica dei presupposti e della ponderazione degli interessi previsti dalla legge.

Come è indicizzato