Sentenza n. 5990/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

L’impresa gestiva una sala scommesse autorizzata ai sensi dell’art. 88 TULPS, situata a circa 200 metri da un luogo sensibile e quindi soggetta alla disciplina regionale sul distanziometro. Dopo l’avvio del procedimento di chiusura, aveva ottenuto una prima proroga per la delocalizzazione e individuato un immobile in via della Merenda n. 1, chiedendo una seconda proroga e il rilascio del permesso di costruire per il cambio di destinazione d’uso. Il Comune negava il titolo edilizio, riteneva non concedibile la seconda proroga e disponeva la chiusura dell’attività. In primo grado l’impresa deduceva la violazione dell’art. 6 della l.r. Emilia-Romagna n. 5/2013, il difetto di istruttoria, l’irragionevolezza e sproporzione della mappatura dei luoghi sensibili e delle previsioni urbanistiche, nonché la violazione degli artt. 3, 41, 42 e 97 Cost., sostenendo che la disciplina producesse un effetto espulsivo del gioco lecito dal territorio comunale. L’appello censurava la sentenza del TAR per avere omesso di valutare una perizia tecnica di parte e il profilo, asseritamente nuovo, dell’impossibilità concreta per una piccola impresa di utilizzare le aree astrattamente disponibili, nonché per avere ritenuto legittimo il diniego del permesso di costruire relativo all’immobile di via della Merenda n. 1.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello e confermato la sentenza del TAR. Il primo motivo è stato ritenuto infondato perché la questione dell’effettiva disponibilità di aree per la localizzazione e delocalizzazione delle sale scommesse era già stata oggetto di verificazione in un precedente giudizio, i cui esiti non risultavano superati da modifiche urbanistiche o fattuali. La verificazione aveva accertato l’esistenza di ambiti territoriali idonei, anche nelle aree produttive, artigianali e terziarie o miste, e una superficie disponibile di circa 170 ettari, escludendo un effetto espulsivo del gioco lecito. Le difficoltà prospettate dall’impresa, relative alla mancata disponibilità di immobili immediatamente utilizzabili, ai costi di costruzione e alla propria limitata capacità economica, sono state qualificate come circostanze contingenti e soggettive, riconducibili alle scelte imprenditoriali e alla situazione del mercato immobiliare, non idonee a imporre al Comune una pianificazione calibrata sulle esigenze del singolo operatore. Il Collegio ha precisato che, nei confronti delle attività già esistenti, la proporzionalità deve essere valutata in concreto e sulla base di parametri oggettivi e indifferenziati, verificando che la delocalizzazione non sia totalmente impedita o resa inesigibile per insufficienza delle aree o per limiti urbanistico-edilizi. Nel caso concreto tale soglia non era superata. Il secondo motivo è stato respinto perché l’inquadramento dell’immobile di via della Merenda n. 1 nella componente urbanistica SU10, anziché SU8, derivava da scelte pianificatorie generali, fondate sulle caratteristiche del comparto, sulle destinazioni prevalenti e sulle esigenze di coerenza funzionale e di compatibilità tra le diverse funzioni. Anche ove materialmente idoneo, il fabbricato non era urbanisticamente compatibile con la destinazione richiesta. È stata inoltre ritenuta infondata la richiesta di una nuova verificazione, poiché avrebbe finito per piegare la pianificazione generale alle esigenze della singola impresa. Le spese d’appello sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 6, comma 2-bis, l.r. Emilia-Romagna n. 5/2013

  “in locali che si trovino a una distanza inferiore a cinquecento metri, calcolati secondo il percorso pedonale più breve, dai seguenti luoghi sensibili: gli istituti scolastici di ogni ordine e grado, i luoghi di culto, impianti sportivi, strutture residenziali o semiresidenziali operanti in ambito sanitario o sociosanitario, strutture ricettive per categorie protette, luoghi di aggregazione giovanile e oratori”

  La disposizione introduce il distanziometro regionale e impone la chiusura o la delocalizzazione delle sale gioco e delle sale scommesse poste a distanza inferiore a 500 metri dai luoghi sensibili.

• art. 48, comma 5, l.r. Emilia-Romagna n. 18/2016

  “L'applicazione del comma 2-bis dell'articolo 6 della legge regionale n. 5 del 2013 alle sale da gioco e alle sale scommesse è subordinata all'approvazione da parte della Giunta regionale, entro novanta giorni dall'entrata in vigore della presente legge, di uno specifico atto che ne definisce le modalità attuative”

  La norma subordina l’applicazione del distanziometro all’adozione delle disposizioni regionali attuative.

• art. 66 c.p.a.

  Disciplina la verificazione richiesta dall’impresa; il giudice ha ritenuto non necessaria una nuova verificazione, essendo già disponibili accertamenti tecnici ritenuti pertinenti e non superati.

• art. 88 TULPS

  Costituisce il titolo amministrativo in base al quale l’impresa esercitava la raccolta di scommesse, senza impedire l’applicazione successiva della disciplina regionale sul distanziometro.

• artt. 3, 41, 42 e 97 Cost.

  Sono stati invocati dall’impresa a sostegno dei principi di ragionevolezza, proporzionalità, tutela dell’iniziativa economica e del patrimonio; il giudice ha escluso che la pianificazione comunale li violasse, poiché lasciava disponibili aree idonee secondo criteri oggettivi e generali.

Massime di principio

• La disciplina comunale di localizzazione delle sale gioco e delle sale scommesse non produce un illegittimo effetto espulsivo quando, pur imponendo la delocalizzazione delle attività situate entro la distanza minima dai luoghi sensibili, individua nel territorio comunale aree urbanisticamente idonee all’insediamento o al trasferimento di tali attività.
• Nei confronti delle attività già esistenti, il rispetto del principio di proporzionalità richiede una verifica concreta, secondo parametri oggettivi e indifferenziati, volta ad accertare che la disciplina non renda totalmente impossibile o estremamente gravosa la delocalizzazione per insufficienza quantitativa delle aree o per limitazioni urbanistico-edilizie.
• L’amministrazione deve assicurare la disponibilità di aree idonee secondo la pianificazione generale, ma non è tenuta a garantire al singolo operatore un immobile già pronto, immediatamente utilizzabile o economicamente sostenibile in relazione alle sue specifiche condizioni patrimoniali e alle sue scelte imprenditoriali.
• Le difficoltà derivanti dalla mancata reperibilità di immobili esistenti, dai costi di costruzione o dalle strategie economiche di una singola impresa costituiscono circostanze soggettive e contingenti, che non possono imporre all’amministrazione di modificare o derogare alla pianificazione urbanistica generale.
• La qualificazione urbanistica di un immobile deve essere verificata alla luce delle scelte pianificatorie generali relative alle caratteristiche del comparto, alle destinazioni prevalenti, alla coerenza funzionale e alla compatibilità tra le diverse funzioni; la mera idoneità materiale dell’edificio non consente di ottenere una destinazione d’uso incompatibile con il piano.

Come è indicizzato