Parere n. 764/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1

Impugnazione del Piano Paesaggistico Regionale della Sardegna

Il parere riguarda un ricorso straordinario al Presidente della Repubblica proposto da una proprietaria di un terreno sito nel Comune di Olbia, località Cugnana, contro la delibera della Giunta regionale della Sardegna 5 settembre 2006, n. 36/7, di approvazione del Piano Paesaggistico Regionale – primo ambito omogeneo, nonché contro gli atti connessi di adozione e pubblicazione del piano.

Premesse e vicenda concreta

La ricorrente aveva presentato nel 2003 un’istanza per ottenere la concessione edilizia necessaria alla realizzazione di una casa colonica e di opere di miglioramento fondiario. Il Comune aveva autorizzato soltanto le opere di miglioramento fondiario e, secondo quanto riferito dalla ricorrente, aveva comunicato informalmente che la costruzione della casa colonica non poteva essere assentita perché incompatibile con il Piano Paesaggistico Regionale.

Su questa base, la ricorrente ha impugnato direttamente il piano, ritenendo che esso potesse determinare la perdita della capacità edificatoria del lotto.

Motivi dedotti

La ricorrente ha contestato il piano sotto diversi profili:

• eccesso di potere per carenza di istruttoria, travisamento dei presupposti di fatto, ingiustizia manifesta e disparità di trattamento;
• incompetenza della Giunta regionale ad approvare un atto ritenuto di natura prevalentemente regolamentare;
• violazione delle norme sulla partecipazione e degli artt. 135 e 143 del d.lgs. n. 42/2004;
• violazione degli artt. 41 e 42 Cost., in relazione alla limitazione dell’edificazione in zona agricola, alla compressione della proprietà e all’azzeramento di volumetrie previste dagli strumenti urbanistici comunali;
• illegittima partecipazione al procedimento del Comitato scientifico e dei gruppi istruttori degli Uffici del Piano;
• violazione dell’art. 145, comma 2, del d.lgs. n. 42/2004 per mancato coordinamento con gli strumenti di pianificazione territoriale.

Sviluppo del procedimento consultivo

La Sezione ha adottato più pareri interlocutori, chiedendo verifiche sulla permanenza dell’interesse della ricorrente e acquisizioni istruttorie in relazione all’evoluzione del quadro normativo e giurisprudenziale.

Sono stati inoltre richiamati i successivi interventi normativi e le sentenze della Corte costituzionale n. 257 del 2021 e n. 24 del 2022, riguardanti disposizioni della legge regionale Sardegna n. 21 del 2020 in materia di pianificazione paesaggistica. La Regione Sardegna ha infine trasmesso una relazione nel 2025, eccependo anche l’inammissibilità del ricorso per difetto di interesse e controdeducendo nel merito.

Interesse a ricorrere

Il Consiglio di Stato ha esaminato preliminarmente la condizione dell’interesse a ricorrere. Ha ricordato che, nel ricorso straordinario come nel processo amministrativo, l’interesse deve sussistere al momento della proposizione della domanda e permanere fino alla decisione.

Esso deve consistere in un vantaggio pratico e concreto derivante dall’eventuale accoglimento dell’impugnazione. Il processo amministrativo non è volto al ripristino astratto della legalità, ma alla tutela di una posizione soggettiva direttamente, concretamente e attualmente lesa da un provvedimento amministrativo.

Nel caso concreto, l’interesse della ricorrente era fondato soltanto sulla possibilità che il Comune negasse in futuro la concessione edilizia. Non risultava adottato alcun diniego espresso, né era stata individuata una specifica disposizione del piano immediatamente precettiva e direttamente impeditiva del rilascio del titolo.

Impugnazione degli atti generali

La Sezione ha riaffermato il principio secondo cui gli atti generali dell’amministrazione, come il Piano Paesaggistico Regionale, sono direttamente impugnabili soltanto quando contengano disposizioni immediatamente lesive delle posizioni soggettive dei destinatari.

Quando la lesione non è immediata, l’interesse a ricorrere sorge soltanto con l’adozione dell’atto applicativo. Nel caso esaminato, la comunicazione informale del Comune non poteva essere equiparata a un provvedimento lesivo. L’eventuale diniego della concessione edilizia avrebbe potuto essere impugnato autonomamente, contestando in quella sede anche l’illegittimità del piano presupposto.

Conclusione

Poiché l’interesse all’annullamento del Piano Paesaggistico Regionale mancava sin dall’origine in quanto non attuale e concreto, il Consiglio di Stato non ha esaminato i motivi di merito e ha espresso il parere che il ricorso fosse dichiarato inammissibile.