Cassazione Civile, Ordinanza n. 27197/2023 del 22/09/2023

Esito

La controversia

La società ricorrente aveva promosso davanti al Tribunale una domanda possessoria di reintegrazione nel possesso di un capannone industriale sito in un'area PIP, sostenendo di esserne proprietaria e di averne sempre avuto il possesso esclusivo. Esponeva che il capannone era stato realizzato nell'ambito di una concessione di lavori pubblici per la realizzazione e gestione del piano di insediamenti produttivi; che, dopo la revoca/risoluzione del rapporto concessorio, il Comune aveva inviato una nota con cui affermava di essere divenuto proprietario dei beni e intimava alla società di dismettere immediatamente il possesso dei capannoni, poi occupati da terzi. Il Tribunale, in sede di reclamo, aveva declinato la giurisdizione del giudice ordinario ritenendo che la nota comunale fosse un provvedimento amministrativo autoritativo, espressione di autotutela pubblicistica. La società ha proposto regolamento preventivo di giurisdizione deducendo che la vicenda riguardava la fase esecutiva di una concessione di lavori pubblici, dunque un rapporto di natura privatistica; che la nota del 2020 era solo conseguenza della precedente revoca del 2018, già qualificata dal giudice amministrativo come atto privatistico; che i beni non erano demaniali né appartenenti al patrimonio indisponibile e quindi non era configurabile autotutela esecutiva ex art. 823 c.c.; e che, pertanto, la domanda possessoria apparteneva alla giurisdizione del giudice ordinario.

La decisione

La Corte ha accolto il regolamento preventivo di giurisdizione e ha affermato la giurisdizione del giudice ordinario. Ha ritenuto che la nota comunale del 15 luglio 2020 non esprimesse un autonomo potere autoritativo, ma si ricollegasse in modo diretto alla precedente revoca della concessione, già qualificata come atto di natura privatistica e coperta da giudicato tra le parti. Di conseguenza, anche l'ingiunzione di rilascio e la condotta di riassunzione del possesso dei beni sono state considerate espressione di diritti e facoltà privatistiche nell'ambito della fase esecutiva del rapporto concessorio, con attrazione della controversia alla giurisdizione ordinaria. È stata quindi cassata la decisione del Tribunale nella parte in cui aveva dichiarato il difetto di giurisdizione del GO.

Norme richiamate

• art. 41 c.p.c.

  finché la causa non sia decisa nel merito in primo grado

  il regolamento preventivo di giurisdizione è ammissibile anche nel possessorio, quando sia stata introdotta la fase di merito e la causa non sia stata ancora decisa nel merito in primo grado.

• art. 703 c.p.c.

  la conclusione della fase sommaria e l'introduzione della fase di merito consentono la proposizione del regolamento preventivo di giurisdizione.

• art. 113 Cost.

  richiamato dalla ricorrente a sostegno della tutela dinanzi al giudice ordinario.

• art. 133, comma 1, lett. e), n. 1, c.p.a.

  richiamato dalla ricorrente per sostenere che la controversia non rientra nella giurisdizione amministrativa.

• art. 1, comma 1-bis, L. 241/1990

  richiamato dalla ricorrente in relazione alla natura non autoritativa dell'azione amministrativa nella fase esecutiva.

• art. 30, comma 8, d.lgs. 50/2016

  richiamato dalla ricorrente come parametro per qualificare come privatistica la fase esecutiva del rapporto di concessione.

• art. 2909 c.c.

  richiamato dalla ricorrente per valorizzare il giudicato formatosi sulla natura privatistica del precedente provvedimento di revoca.

• art. 823, comma 2, c.c.

  richiamato dalla ricorrente per escludere l'autotutela esecutiva, poiché i beni non sarebbero demaniali né appartenenti al patrimonio indisponibile.

• art. 20, comma 2, l. 109 del 1994

  menzionato come base della procedura di evidenza pubblica per l'affidamento della concessione.

• art. 9 della convenzione n. 1553 del 2006

  richiamato per sostenere la disciplina della retrocessione/diritto di superficie e delimitare i beni eventualmente rientranti al Comune.

• art. 18 della convenzione n. 1553 del 2006

  richiamato dalla ricorrente per delimitare gli obblighi di riconsegna in caso di cessazione del rapporto.

• art. 21 della convenzione n. 1553 del 2006

  richiamato come clausola sulla risoluzione per inadempimento e sul riscatto, da interpretare in senso non estensivo ai capannoni di proprietà esclusiva.

• art. 3 L. 241/1990

  richiamato per la motivazione della nota comunale, ma la Corte ha valorizzato il suo collegamento alla fase privatistica del rapporto.

• artt. 107, 108 e 109 d.lgs. 50/2016

  richiamati dalla ricorrente come espressione di autotutela privatistica, non di poteri autoritativi.

• art. 1454 c.c.

  richiamato nel passaggio sul precedente giudicato, per qualificare la risoluzione di diritto attivata nell'ambito del rapporto privatistico.

Massime di principio

• Nelle controversie possessorie contro la pubblica amministrazione, la giurisdizione ordinaria sussiste solo se lo spoglio o la turbativa derivano da una mera attività materiale, non collegata a un formale provvedimento amministrativo esercitato in funzione autoritativa.
• Quando l'atto della pubblica amministrazione si inserisce nella fase esecutiva di una concessione di lavori pubblici o di altro rapporto contrattuale già perfezionato, la controversia resta normalmente devoluta al giudice ordinario, poiché la relazione tra le parti è paritetica e regolata dalle clausole convenzionali.
• Il nomen iuris attribuito dall'amministrazione all'atto non è decisivo: occorre verificare la reale natura dell'atto e il suo collegamento con poteri autoritativi o con facoltà privatistiche derivanti dal contratto.
• Se un primo provvedimento, qualificato come privatistico, è passato in giudicato tra le parti, la successiva iniziativa dell'ente strettamente collegata a quel provvedimento tende a condividere la medesima natura giuridica, salvo l'emersione di un autonomo esercizio di potere pubblico.
• L'azione possessoria proposta dal privato contro la P.A. appartiene al giudice ordinario anche quando il bene appartenga al patrimonio disponibile dell'ente e l'amministrazione agisca per il recupero del possesso in chiave di autotutela privatistica, non già in esercizio di poteri pubblicistici.

Come è indicizzato