Cassazione Civile, Ordinanza n. 17078/2024 del 20/06/2024

Esito

La controversia

Un ex sindaco aveva proposto opposizione a decreto ingiuntivo emesso per il pagamento dei compensi del proprio difensore nel procedimento penale che lo aveva visto imputato, quale sindaco, per reati contro la pubblica amministrazione. Ottenuta poi l'assoluzione definitiva, aveva chiesto anche nei confronti del comune il rimborso delle spese legali sostenute, invocando l'art. 1720 c.c. in via analogica ovvero la disciplina speciale dettata per i dipendenti pubblici degli enti locali, oltre a una previsione del regolamento comunale che assicurava l'assistenza legale agli amministratori implicati in procedimenti per fatti connessi alle funzioni. La Corte d'appello ha negato il rimborso; in cassazione il ricorrente ha denunciato violazione dell'art. 1720 c.c. e delle norme speciali richiamate, sostenendo che il diritto al rimborso spettasse agli amministratori pubblici assolti e che la sentenza non avesse adeguatamente verificato il nesso tra fatti contestati e funzioni svolte, né avesse applicato il regolamento comunale.

La decisione

La Corte di cassazione ha ritenuto infondato l'unico motivo di ricorso e ha confermato il rigetto della domanda di rimborso delle spese legali nei confronti del comune. Ha rilevato che la disciplina invocata per i dipendenti pubblici non è estensibile agli amministratori elettivi, poiché il loro rapporto con l'ente ha natura onoraria e non di pubblico impiego; ha inoltre ribadito che la normativa introdotta nel 2015 sul rimborso delle spese legali degli amministratori locali non ha efficacia retroattiva e quindi non si applica a fatti anteriori. Quanto all'art. 1720 c.c. e al regolamento comunale, la Corte ha osservato che la decisione di merito si era attenuta ai principi già fissati dalla giurisprudenza: il rimborso è riconoscibile solo per spese sostenute a causa del mandato, in stretta dipendenza dall'adempimento degli obblighi istituzionali e non per spese originate da un procedimento penale in cui l'accusa, pur poi risultata infondata, costituisce un elemento intermedio che interrompe il nesso causale diretto. Ha infine considerato inammissibile la richiesta di rivalutare in sede di legittimità il nesso causale e l'assenza di conflitto di interessi. Il ricorso è stato quindi rigettato con condanna alle spese.

Norme richiamate

• art. 1720 c.c.

  Non fonda, per gli amministratori locali, un diritto automatico al rimborso delle spese legali; in via analogica può operare solo per spese sostenute a causa dell'incarico e in nesso diretto con l'esecuzione del mandato, non per quelle sostenute in occasione di un procedimento penale poi concluso con assoluzione.

• art. 360, comma 1, n. 3, c.p.c.

  È la norma processuale invocata per censurare la violazione di legge nella sentenza impugnata.

• d.l. n. 78/2015

  Richiamato quale fonte della disciplina più recente sul rimborso delle spese legali degli amministratori locali, ma ritenuto non applicabile retroattivamente.

• art. 16 d.P.R. n. 191/1997

  Norma richiamata dal ricorrente a sostegno dell'assimilazione alla disciplina del personale degli enti locali; non ritenuta decisiva.

• art. 67 d.P.R. n. 268/1987

  Norma richiamata dal ricorrente per sostenere l'estensione analogica del rimborso ai titolari di cariche pubbliche; la Corte esclude che da essa si ricavi un principio generale.

• art. 18 l. n. 135/1997

  Disposizione richiamata come base della disciplina speciale per i dipendenti pubblici, non estensibile agli amministratori elettivi.

• art. 15.9 dello Statuto/regolamento comunale

  "Il Comune, nella tutela dei propri diritti ed interessi, assicura l’assistenza in sede processuale ai Consiglieri, agli Assessori ed al Sindaco che si trovino implicati, in conseguenza di fatti ed atti connessi all’espletamento delle loro funzioni, ai procedimenti di responsabilità civile, penale o amministrativa, in ogni stato e grado del giudizio, purchè non vi sia conflitto di interesse con l’Ente"

  La Corte d'appello lo aveva ritenuto inapplicabile per difetto dei presupposti; in cassazione si afferma che la censura mirava in realtà a un riesame di merito del nesso tra spese e funzione e del conflitto di interessi.

• art. 86, comma 5, d.lgs. n. 267/2000

  Come modificato dal d.l. n. 78/2015, riconosce il rimborso delle spese legali agli amministratori locali, ma solo per fattispecie successive alla sua entrata in vigore.

• art. 7-bis d.l. n. 78/2015

  Ha introdotto la disciplina che ha modificato l'art. 86, comma 5, del TUEL; la Corte ne esclude l'efficacia retroattiva.

• art. 13, comma 1-quater, d.P.R. n. 115/2002

  Richiamato per il raddoppio del contributo unificato in caso di rigetto del ricorso.

Massime di principio

• Per gli amministratori locali non è configurabile un diritto generale e retroattivo al rimborso delle spese legali sulla base della disciplina prevista per i dipendenti pubblici, perché il rapporto con l'ente è onorario e non di impiego.
• Il rimborso delle spese legali sostenute da un amministratore pubblico presuppone che tali spese siano state affrontate a causa del mandato e in stretta dipendenza dall'adempimento degli obblighi istituzionali, non essendo sufficiente che il procedimento penale sia solo occasionato da fatti connessi alla carica.
• Quando l'amministratore è prosciolto, l'accusa poi rivelatasi infondata costituisce un elemento intermedio che impedisce di considerare le spese di difesa come effetto diretto dell'esecuzione del mandato.
• Le norme introdotte per riconoscere il rimborso agli amministratori locali hanno natura speciale e non si applicano ai fatti anteriori alla loro entrata in vigore in mancanza di espressa previsione di retroattività.
• In sede di legittimità non è consentito sollecitare una nuova valutazione del nesso causale tra condotta e funzione pubblica o dell'assenza di conflitto di interessi, se la sentenza impugnata ha già esaminato tali profili.

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