Cassazione Civile, Ordinanza n. 28959/2025 del 02/11/2025

Esito

La controversia

La società già concessionaria di un’area demaniale marittima adibita a stabilimento balneare ha impugnato davanti al giudice amministrativo alcuni atti regionali e comunali relativi all’attuazione del piano particolareggiato degli arenili e della fascia costiera, nonché un atto di diffida a demolire manufatti ritenuti abusivi, sostenendo che le previsioni pianificatorie e gli ordini di demolizione fossero illegittimi perché incompatibili con la durata residua delle concessioni, lesivi dell’affidamento dei concessionari e tali da imporre, per l’esercizio dell’attività, l’acquisto di aree private. Dopo il rigetto in primo grado e in appello, ha proposto ricorso per cassazione affidato a tre motivi: con il primo ha denunciato eccesso di potere giurisdizionale per invasione della sfera legislativa, sostenendo che il Consiglio di Stato avesse illegittimamente disapplicato la normativa nazionale sulle proroghe delle concessioni balneari sulla base di una direttiva UE non self executing e avesse creato un termine di cessazione delle concessioni privo di base normativa; con il secondo ha dedotto eccesso di potere giurisdizionale per invasione della sfera della pubblica amministrazione e della Corte costituzionale, lamentando che l’Adunanza plenaria fosse stata trattata come fonte normativa e che ciò le avesse impedito di sollevare questioni di legittimità costituzionale; con il terzo ha prospettato diniego di giurisdizione per omessa pronuncia sullo scarto temporale tra durata del piano e durata delle concessioni, assumendo che il piano avesse inciso illegittimamente su un suo interesse legittimo.

La decisione

La Corte di cassazione ha dichiarato inammissibile il ricorso. Ha ritenuto che i primi due motivi, pur formalmente prospettati come eccesso di potere giurisdizionale, mirassero in realtà a contestare scelte interpretative del Consiglio di Stato sulla disciplina delle concessioni demaniali marittime e sulla direttiva 2006/123/CE, cioè errori di giudizio e non sconfinamenti nei limiti esterni della giurisdizione; ha inoltre escluso che il giudice amministrativo avesse invaso la sfera della pubblica amministrazione, poiché si era limitato a confermare il provvedimento impugnato richiamando principi già enunciati dall’Adunanza plenaria. Quanto al terzo motivo, la Corte ha osservato che non vi era un diniego di giurisdizione in astratto, ma soltanto una valutazione di infondatezza o irrilevanza in concreto della censura sul piano urbanistico, poiché il Consiglio di Stato aveva motivato sul mancato rilievo dello scarto temporale e sulla mancata allegazione di un pregiudizio concreto e attuale. La Corte ha quindi condannato i ricorrenti al pagamento delle spese in favore dei controricorrenti.

Norme richiamate

• art. 362 cod. proc. civ.

  richiamato come base del ricorso per cassazione avverso le sentenze del Consiglio di Stato nei soli limiti esterni della giurisdizione

• art. 110 cod. proc. amm.

  richiamato in tema di ricorso per cassazione contro le decisioni del Consiglio di Stato

• art. 111, ottavo comma, Cost.

  limita il sindacato della Cassazione ai soli limiti esterni della giurisdizione, non estendendolo agli errori interpretativi o di giudizio

• art. 288, comma terzo, TFUE

  invocato dalla ricorrente a sostegno della tesi sull’ultra vires del giudice amministrativo, ma non ritenuto decisivo

• art. 12 della direttiva 2006/123/CE

  considerato quale norma unionale posta a fondamento della disapplicazione della disciplina interna sulle proroghe delle concessioni

• art. 49 TFUE

  richiamato nel ragionamento dell’Adunanza plenaria quale parametro di incompatibilità delle proroghe automatiche

• art. 99 cod. proc. amm.

  richiamato per affermare che, se la sezione non condivide il principio di diritto dell’Adunanza plenaria, deve rimettere la questione alla plenaria stessa

• legge 5 agosto 2022, n. 118, art. 3

  norma nazionale che aveva differito il termine di efficacia delle concessioni, poi disapplicata dal giudice amministrativo per contrasto con il diritto UE

• d.l. 29 dicembre 2022, n. 198, art. 10-quater, convertito con modificazioni dalla legge 24 febbraio 2023, n. 14

  norma nazionale che aveva ulteriormente differito il termine delle concessioni, ritenuta disapplicabile per contrasto con il diritto UE

• legge 7 agosto 1990, n. 241, art. 21-nonies

  richiamato dalla ricorrente nel secondo motivo, senza che la Corte ne valorizzasse una specifica portata decisiva

• artt. 29 e 99 cod. proc. amm.

  richiamati dalla ricorrente a sostegno della censura sull’eccesso di potere giurisdizionale e sulla rimessione all’Adunanza plenaria

• art. 7 cod. proc. amm.

  richiamato nel terzo motivo per denunciare il preteso diniego di giurisdizione

• art. 117, primo comma, Cost.

  richiamato dalla ricorrente quale parametro del rispetto degli obblighi eurounitari

• art. 134 Cost.

  richiamato dalla ricorrente in relazione alla questione di legittimità costituzionale

• art. 1 della legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1

  richiamato dalla ricorrente in relazione al giudizio di costituzionalità

• art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87

  richiamato dalla ricorrente per la possibile rimessione della questione di costituzionalità

• art. 267, terzo comma, TFUE

  richiamato per escludere che la Cassazione possa sindacare la mancata rimessione pregiudiziale come vizio di giurisdizione

Massime di principio

• L’eccesso di potere giurisdizionale per invasione della sfera legislativa è configurabile solo quando il giudice speciale applichi una norma da lui stesso creata; non ricorre quando la doglianza investe l’interpretazione, anche estensiva o analogica, di una norma di legge, poiché in tal caso si lamenta un errore di giudizio e non uno sconfinamento dai limiti esterni della giurisdizione.
• Il sindacato della Corte di cassazione sulle sentenze del Consiglio di Stato ai sensi dell’art. 111, ottavo comma, Cost. non include il controllo sulla correttezza dell’interpretazione del diritto unionale né sulla mancata rimessione pregiudiziale alla Corte di giustizia, trattandosi di profili interni all’esercizio della giurisdizione e non di sua esistenza o dei suoi limiti esterni.
• Non integra invasione della sfera riservata alla pubblica amministrazione la decisione del giudice amministrativo che si limiti a confermare la legittimità del provvedimento impugnato, senza sostituirsi all’amministrazione con una pronuncia sostanzialmente conformativa o sostitutiva.
• Il diniego di giurisdizione è censurabile in cassazione solo quando il giudice speciale neghi in astratto la propria giurisdizione sulla materia; se invece la tutela è negata in concreto per una errata interpretazione di norme sostanziali o processuali, la censura attiene al merito della decisione e non ai limiti esterni della giurisdizione.
• Per contestare la legittimità di un piano o di un atto urbanistico non basta dedurre in astratto la lesione della posizione collegata alla concessione: occorre allegare un interesse concreto, attuale e specifico, non potendo la mera prevalenza del piano sulla concessione fondare da sola l’illegittimità dell’atto.

Come è indicizzato