Cassazione Civile, Ordinanza n. 28910/2025 del 02/11/2025

Esito

La controversia

La controversia nasce da un canone concessorio non ricognitorio istituito dal Comune ai sensi dell'art. 27 del codice della strada, applicato alle occupazioni del demanio e del patrimonio stradale comunale anche mediante condutture sotterranee per servizi pubblici. La società destinataria degli avvisi di pagamento per le annualità 2015, 2016 e 2017 ha contestato la debenza del canone sostenendo che, nel territorio comunale, essa svolgesse solo attività di trasporto del gas naturale e non di distribuzione agli utenti finali; inoltre ha dedotto che l'imposizione fosse illegittima perché il canone sarebbe legittimo solo quando l'occupazione limiti o moduli l'uso pubblico della strada, e ha contestato anche la pretesa estesa ad aree ulteriori rispetto al sedime stradale. In primo grado il tribunale ha dichiarato il difetto di giurisdizione sulle censure rivolte al regolamento comunale e ha rigettato nel merito la domanda; in appello la società ha insistito sulla giurisdizione del giudice ordinario, chiedendo la disapplicazione incidentale del regolamento e la riforma della decisione. La Corte d'appello ha accolto l'appello ritenendo che il canone non fosse dovuto perché il regolamento richiamava la distribuzione e non il trasporto. Il Comune ha quindi proposto ricorso per cassazione con quattro motivi: nullità della sentenza per contraddittorietà della motivazione; violazione dell'art. 5 della legge abolitrice del contenzioso amministrativo sul potere di disapplicazione; violazione delle norme sulla giurisdizione ordinaria; violazione delle norme che disciplinano il canone, sostenendo che trasporto e distribuzione dovessero essere equiparati ai fini del prelievo.

La decisione

La Corte di cassazione ha rigettato i primi tre motivi e ha accolto il quarto. Ha ritenuto immune da vizi la motivazione della sentenza d'appello, ha confermato la giurisdizione del giudice ordinario perché la questione sulla legittimità del regolamento era soltanto pregiudiziale rispetto alla domanda principale di accertamento negativo della debenza del canone, e ha chiarito che il potere di disapplicazione del giudice ordinario opera in presenza di pregiudizialità tecnica e non quando l'atto amministrativo sia oggetto diretto della controversia. Nel merito, però, ha ritenuto errata la conclusione della Corte territoriale: interpretando la ratio dell'art. 27 del codice della strada, il canone concessorio non ricognitorio è dovuto per il mero attraversamento sotterraneo della sede stradale da parte dei cavidotti delle società concessionarie, a prescindere dalla qualificazione dell'attività come trasporto o distribuzione del gas. Di conseguenza, la sentenza impugnata è stata cassata con rinvio alla Corte d'appello di Roma in diversa composizione, affinché si uniformi al principio di diritto enunciato.

Norme richiamate

• art. 27 d.lgs. n. 285 del 1992

  il canone concessorio non ricognitorio è un corrispettivo dovuto per l'uso o l'occupazione della strada e delle pertinenze, parametrato alle soggezioni arrecate e al vantaggio economico dell'utente; nel caso di cavidotti interrati rileva il mero attraversamento del sottosuolo.

• art. 5 legge n. 2248 del 1865, all. E

  il giudice ordinario può disapplicare incidenter tantum l'atto amministrativo solo quando esso sia mero antecedente logico della domanda e la questione di legittimità sia pregiudiziale in senso tecnico, non oggetto diretto del giudizio.

• art. 8 d.lgs. n. 164 del 2000

  l'attività di trasporto e dispacciamento del gas naturale è attività di interesse pubblico.

• art. 14 d.lgs. n. 164 del 2000

  l'attività di distribuzione del gas naturale è attività di servizio pubblico; tale distinzione non impedisce, ai fini del canone stradale, di ricomprendere anche il trasporto se il presupposto impositivo è l'attraversamento del sottosuolo.

• art. 2 d.lgs. n. 164 del 2000

  le definizioni di dispacciamento, distribuzione e trasporto distinguono le attività del settore gas, ma tali definizioni non prevalgono sulla ratio specifica della disciplina del canone per l'occupazione stradale.

• art. 63 d.lgs. n. 446 del 1997

  richiamato nel giudizio di merito in relazione ai criteri di liquidazione forfettaria per occupazioni del suolo comunale.

• art. 133, comma 1, lett. c), d.lgs. n. 104 del 2010

  le controversie su indennità, canoni e altri corrispettivi nella fase esecutiva di concessione rientrano nella giurisdizione ordinaria.

• art. 374 c.p.c.

  la Corte può esaminare la questione di giurisdizione già affrontata dalle Sezioni Unite.

Massime di principio

• Il canone dovuto per l'occupazione del sottosuolo o della sede stradale va interpretato in funzione della sua ratio economico-compensativa: ciò che rileva è l'attraversamento fisico del bene pubblico da parte delle infrastrutture, non la sola qualificazione tecnico-normativa dell'attività d'impresa.
• Quando la domanda principale mira ad escludere la debenza di una prestazione patrimoniale e la legittimità dell'atto amministrativo è soltanto un antecedente logico della decisione, la controversia resta devoluta al giudice ordinario, che può disapplicare incidentalmente l'atto se ne ricorrono i presupposti.
• Il potere di disapplicazione dell'atto amministrativo da parte del giudice ordinario richiede pregiudizialità tecnica e vizi di legittimità lesivi di diritti; non consente di sindacare valutazioni di merito dell'amministrazione.
• Nelle controversie sui canoni di occupazione, la distinzione tra diverse attività di settore prevista da altre discipline speciali non è decisiva se la norma che istituisce il canone collega il prelievo al mero uso del suolo pubblico da parte dell'opera infrastrutturale.
• La giurisdizione sulle controversie relative a canoni e corrispettivi derivanti da concessione, nella fase esecutiva del rapporto, appartiene al giudice ordinario salvo che l'amministrazione eserciti poteri autoritativi tipizzati dalla legge.

Come è indicizzato