Cassazione Civile, Ordinanza n. 25111/2026 del 08/09/2026

Esito

La controversia

La società ricorrente aveva chiesto l'accertamento del proprio diritto al ripiano delle minori entrate derivanti dalle agevolazioni tariffarie imposte dall'ente regionale per il trasporto pubblico locale. Il giudice amministrativo di primo grado aveva respinto la domanda e il Consiglio di Stato aveva rigettato l'appello, ritenendo che la disposizione nazionale invocata non attribuisse automaticamente all'impresa un diritto alla compensazione, ma individuasse soltanto il soggetto pubblico eventualmente tenuto a finanziare le compensazioni. Secondo il Consiglio di Stato, la spettanza della compensazione doveva essere valutata alla luce della normativa europea e nazionale e dei contratti di servizio stipulati tra le parti. Il contratto di servizio ponte prevedeva l'obbligo dell'impresa di applicare la struttura tariffaria vigente durante il periodo contrattuale, senza riconoscere espressamente compensazioni per gli obblighi di servizio o per le agevolazioni tariffarie, salvo quelle riconosciute da enti diversi dalla Regione. La società ha proposto ricorso per cassazione articolato in due motivi, entrambi riferiti al difetto assoluto di giurisdizione e alla violazione dei limiti esterni della giurisdizione amministrativa. Con il primo motivo ha sostenuto che il Consiglio di Stato, applicando il regolamento europeo sulle compensazioni benché la relativa questione non fosse stata dedotta nei precedenti gradi, avesse violato il divieto di nuove domande o eccezioni in appello e fosse sconfinato nella sfera riservata al legislatore. Con il secondo motivo ha dedotto che il Consiglio di Stato avesse falsamente ricostruito il contenuto del contratto e della disciplina regionale, sostituendosi all'amministrazione nella valutazione di merito. La Regione ha chiesto il rigetto o, in via preliminare, la declaratoria di inammissibilità del ricorso.

La decisione

Le Sezioni Unite hanno dichiarato complessivamente inammissibile il ricorso. Quanto al primo motivo, hanno escluso che la denunciata violazione del divieto di nova in appello e l'asserita individuazione d'ufficio della disciplina applicabile integrassero un difetto assoluto di giurisdizione o un'invasione della sfera legislativa. Si trattava, anche se l'errore fosse sussistente, di un error in procedendo e di una questione relativa all'esercizio della giurisdizione amministrativa, non ai suoi limiti esterni. Il giudice speciale invade la sfera riservata al legislatore solo quando applichi una norma da lui stesso creata, mentre l'erronea interpretazione, anche estensiva o analogica, di una disposizione costituisce un errore di giudizio. Quanto al secondo motivo, la Corte ha ritenuto che la contestazione dell'interpretazione del contratto di servizio e della normativa regionale denunciasse un error in iudicando, non uno sconfinamento nel merito amministrativo. L'eccesso di potere giurisdizionale per invasione del merito ricorre soltanto quando il giudice amministrativo sostituisca concretamente la propria valutazione di opportunità e convenienza a quella dell'amministrazione, prefigurando l'unico possibile esito dell'azione amministrativa e non lasciando spazio a ulteriori determinazioni dell'autorità. La sentenza impugnata, invece, aveva interpretato clausole contrattuali e norme applicabili, senza sostituire un proprio provvedimento a quello amministrativo. La ricorrente è stata condannata alle spese processuali, al pagamento di importi ai sensi dell'art. 96, commi terzo e quarto, c.p.c., nonché al versamento dell'ulteriore contributo unificato previsto dalla legge.

Norme richiamate

• art. 111, comma 8, Cost.

  eccesso di potere giurisdizionale

  Consente il ricorso per cassazione contro le decisioni del giudice amministrativo soltanto per motivi attinenti alla giurisdizione, riferiti ai limiti esterni del potere giurisdizionale e non agli errori di procedura o di giudizio.

• art. 103 Cost.

  Richiamato dalla ricorrente in relazione ai limiti della giurisdizione amministrativa; la Corte non ha ravvisato una loro violazione.

• art. 24 Cost.

  Richiamato dalla ricorrente nel secondo motivo; la Corte non ha ravvisato un difetto di giurisdizione.

• art. 362 c.p.c.

  Individua il ricorso per cassazione per motivi attinenti alla giurisdizione; non consente di dedurre come eccesso di potere giurisdizionale errori in procedendo o in iudicando.

• art. 110 c.p.a.

  Richiamato quale norma processuale sul ricorso per cassazione per motivi inerenti alla giurisdizione; la Corte ha escluso che le censure ricadessero nei limiti esterni della giurisdizione.

• art. 345 c.p.c.

  divieto dei nova in appello

  La sua eventuale violazione riguarda un error in procedendo e non integra, di per sé, eccesso di potere giurisdizionale.

• art. 104 c.p.a.

  divieto dei nova in appello

  La sua eventuale violazione riguarda le modalità di esercizio della giurisdizione amministrativa, non i limiti esterni della giurisdizione.

• artt. 1362 e seguenti c.c.

  regole ermeneutiche del contratto

  Richiamati dal Consiglio di Stato per l'interpretazione complessiva delle clausole del contratto di servizio; la contestazione della loro applicazione attiene all'error in iudicando.

• art. 1, comma 3, d.l. n. 77/1989

  Invocato dalla società a fondamento del diritto al ripiano delle minori entrate; secondo la ricostruzione recepita dalla sentenza, non attribuisce automaticamente all'impresa un diritto azionabile alla compensazione.

• legge regionale 28 marzo 2002, n. 3

  Richiamata quale disciplina regionale di riferimento per la struttura tariffaria e il rapporto di servizio.

• Regolamento (CE) n. 1370/2007

  Disciplina la possibile compensazione degli obblighi di servizio pubblico non coperti dal contratto, subordinandola alla chiara definizione degli obblighi e alla previa determinazione di parametri oggettivi di calcolo basati su costi, ricavi ed effetto finanziario netto.

• art. 96, comma 3, c.p.c.

  Applicato per la condanna della ricorrente al pagamento di un'ulteriore somma in ragione della manifesta inammissibilità del ricorso.

• art. 96, comma 4, c.p.c.

  Applicato per la condanna della ricorrente al pagamento di una somma in favore della Cassa delle ammende.

• art. 13, comma 1-quater, d.P.R. n. 115/2002

  La Corte ha dato atto della sussistenza dei presupposti per il versamento dell'ulteriore contributo unificato.

• art. 1, comma 17, legge 24 dicembre 2012, n. 228

  Richiamato quale disposizione introduttiva del meccanismo dell'ulteriore contributo unificato.

Massime di principio

• Il ricorso per cassazione contro una decisione del giudice amministrativo per motivi attinenti alla giurisdizione è ammissibile soltanto quando sia contestato il superamento dei limiti esterni della giurisdizione, ossia l'affermazione o la negazione della giurisdizione su una materia attribuita rispettivamente al legislatore, all'amministrazione, al giudice ordinario o ad altro giudice speciale.
• L'erronea interpretazione o applicazione di norme sostanziali o processuali da parte del giudice amministrativo, compresa la violazione del divieto di nova in appello e l'individuazione della disciplina giuridica applicabile, integra un error in procedendo o un error in iudicando e non può essere convertita in eccesso di potere giurisdizionale.
• L'invasione della sfera riservata al legislatore è configurabile solo quando il giudice speciale applichi una norma da lui stesso creata mediante attività di produzione normativa; non ricorre per il solo fatto che il giudice abbia adottato un'interpretazione della legge ritenuta errata, anche se estensiva o analogica.
• L'eccesso di potere giurisdizionale per invasione del merito amministrativo ricorre solo quando il giudice amministrativo, oltrepassando il controllo di legittimità, compia una concreta valutazione di opportunità e convenienza dell'atto e sostituisca la propria volontà a quella dell'amministrazione, prefigurando l'unico esito possibile senza lasciare spazio a ulteriori determinazioni amministrative.
• La contestazione dell'interpretazione di clausole contrattuali o della ricostruzione del contenuto di documenti di causa attiene all'esercizio della funzione giurisdizionale e costituisce, se fondata, un errore di giudizio, non un vizio dei limiti esterni della giurisdizione.
• La disciplina che individua il soggetto pubblico tenuto a finanziare eventuali compensazioni per agevolazioni tariffarie non attribuisce automaticamente al gestore del servizio un diritto alla compensazione; la spettanza e la quantificazione devono essere verificate alla luce della disciplina europea e nazionale applicabile e dei rapporti contrattuali, con allegazione e prova degli elementi necessari al calcolo.

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