Cassazione Civile, Ordinanza n. 15160/2026 del 20/05/2026

Esito

La controversia

La controversia nasce dalla domanda di pagamento, proposta dalla cessionaria di crediti maturati da un ospedale classificato per prestazioni sanitarie rese negli anni 2009 e 2010, nei confronti della ASL e della Regione. In primo grado era stato riconosciuto solo parte del credito, con esclusione delle somme eccedenti i tetti di spesa, del risarcimento del danno e dell’azione di arricchimento senza causa. In appello la cessionaria ha contestato: 1) la tesi che le censure sui tetti di spesa appartenessero alla giurisdizione amministrativa, sostenendo che la domanda aveva natura meramente patrimoniale e che i decreti regionali potevano essere disapplicati dal giudice ordinario; 2) la pretesa applicabilità dei tetti di spesa a una struttura sanitaria equiparata alle pubbliche e la mancata attuazione regionale della disciplina sugli accordi di remunerazione; 3) la domanda subordinata ex art. 2041 c.c., deducendo che l’amministrazione si era comunque arricchita delle prestazioni rese extra budget; 4) la decorrenza degli interessi, che secondo la ricorrente avrebbe dovuto partire dalla notifica degli atti di cessione, ritenuti anche idonei a costituire in mora il debitore; 5) la individuazione della Regione come unico debitore, contestando l’esclusione della responsabilità della ASL e invocando una responsabilità concorrente o solidale. La Corte di cassazione ha esaminato congiuntamente i motivi sul riparto di giurisdizione e sulla pretesa illegittimità/nullità dei tetti di spesa, ritenendoli infondati; ha inoltre ritenuto inammissibile il motivo sull’arricchimento senza causa e quello sugli interessi per difetto di confronto con la ratio decidendi; ha infine respinto la censura sulla legittimazione passiva, confermando che il debitore era la Regione.

La decisione

Il ricorso è stato integralmente rigettato. La Corte ha confermato la decisione di merito nella parte in cui aveva riconosciuto il credito solo entro i limiti ammessi, escluso il superamento dei tetti di spesa, negato l’azione di arricchimento senza causa e il maggior danno, e individuato nella Regione Lazio il soggetto passivamente legittimato al pagamento, con esclusione della ASL. La Cassazione ha ribadito che i tetti di spesa sono espressione di potere discrezionale della Regione, sindacabile solo nei limiti consentiti e non nella sua congruità economica, e che, in presenza di comunicazione del tetto, l’eventuale prestazione extra budget non consente automaticamente l’azione ex art. 2041 c.c. perché l’arricchimento della P.A. è "imposto". Ha inoltre confermato che, per le prestazioni sanitarie considerate, la disciplina speciale attribuiva alla Regione la qualità di debitore nei confronti della struttura accreditata, con conseguente esclusione della ASL. Le spese del giudizio di legittimità sono state poste a carico della ricorrente, con applicazione dell’ulteriore contributo unificato.

Norme richiamate

• art. 133, comma 1, lett. c), D.lgs. 104/2010

  richiamato dalla ricorrente per sostenere la giurisdizione del giudice ordinario sulle domande patrimoniali, ma la Corte ha escluso che la doglianza superasse il limite del sindacato ordinario sugli atti di fissazione dei tetti di spesa

• art. 59 L. 69/2009

  richiamato ai fini del riparto di giurisdizione; la Corte non ne ha tratto un effetto favorevole alla ricorrente

• art. 112 c.p.c.

  invocato per censurare la pretesa ultrapetizione/erronea qualificazione della domanda; la Corte non ha ravvisato violazioni decisive

• art. 5 L. 2248/1865 all. E

  richiamato dalla ricorrente sul tema della disapplicazione degli atti amministrativi; la Corte ha ritenuto non sindacabile il contenuto discrezionale dei tetti di spesa

• artt. 8-quater e 8-quinquies D.lgs. 502/1992

  riconosciuti come base normativa del potere di fissare i tetti di spesa e degli accordi di remunerazione con le strutture accreditate

• art. 8-sexies D.lgs. 502/1992

  richiamato dalla ricorrente in tema di remunerazione delle prestazioni; la Corte ha ritenuto comunque operante il vincolo di budget per il periodo considerato

• art. 79 D.L. 112/2008

  considerato dalla Corte come norma che, dopo il 2008, rende applicabile la programmazione regionale e i tetti di spesa anche alle istituzioni sanitarie pubbliche e private equiparate

• art. 2041 c.c.

  ritenuto non esperibile quando la prestazione extra budget sia resa nonostante la comunicazione del limite di spesa, perché l’arricchimento della P.A. è imposto e non volontario

• art. 1219 c.c.

  richiamato in relazione alla pretesa costituzione in mora mediante notifica dell’atto di cessione; la Corte ha ritenuto che l’atto non contenesse una richiesta chiara, immediata e inequivoca di pagamento

• art. 1224, comma 2, c.c.

  richiamato per il maggior danno da ritardato pagamento; la Corte ha confermato il diniego per mancata prova del danno ulteriore

• art. 1260 c.c. e ss.

  richiamati sul trasferimento del credito e sugli effetti della cessione, senza esito favorevole alla ricorrente

• artt. 1272 e 1273 c.c.

  invocati per sostenere una responsabilità solidale o un accollo/espromissione della Regione, ma la Corte ha applicato la disciplina speciale che individua la Regione come unico debitore

• art. 1362 c.c. e ss.

  richiamato per l’interpretazione degli atti negoziali e amministrativi; la Corte ha ritenuto insindacabile in cassazione la valutazione di merito sull’assenza di messa in mora

• art. 183, commi 5 e 6, c.p.c.

  richiamato in relazione alla domanda di arricchimento senza causa; la censura è stata ritenuta inammissibile

• art. 1, comma 10, D.L. 324/1993 conv. in L. 423/1993

  considerato norma speciale che attribuisce all’ente incaricato del pagamento la qualità di debitore nei rapporti con le strutture convenzionate

• DGR Lazio n. 602/2004

  richiamata come atto di accentramento dei flussi finanziari e di recepimento del principio secondo cui il debitore è la Regione

• art. 13, comma 1-quater, d.P.R. 115/2002

  applicato per dare atto dell’obbligo di versamento dell’ulteriore contributo unificato in caso di rigetto del ricorso

• art. 13, comma 1-bis, d.P.R. 115/2002

  richiamato in connessione al contributo unificato dovuto per il ricorso principale

Massime di principio

• Il giudice ordinario, quando è investito di una domanda di pagamento di prestazioni sanitarie, può accertare l’esistenza e la riferibilità degli atti di fissazione dei tetti di spesa, ma non può sindacarne il contenuto discrezionale, la congruità economica o sostituire la propria valutazione a quella dell’amministrazione.
• La doglianza sulla pretesa carenza assoluta di potere non coincide con la mera contestazione dell’uso scorretto della discrezionalità: se il potere di fissare i tetti di spesa è previsto dalla legge, l’eventuale errore nei parametri o nell’istruttoria integra al più illegittimità annullabile, non nullità radicale.
• Nel sistema sanitario, dopo le modifiche normative richiamate dalla Corte, il vincolo di budget e la programmazione regionale operano anche nei confronti delle strutture sanitarie equiparate o accreditate per il periodo considerato, sicché non è sufficiente invocare la natura della struttura per sottrarsi ai tetti di spesa.
• L’azione di indebito arricchimento non è esperibile per prestazioni extra budget quando la struttura sia stata preventivamente resa edotta del limite di spesa, perché l’arricchimento della P.A. è in tal caso conseguenza imposta e non volontariamente procurata.
• Per integrare la costituzione in mora ex art. 1219 c.c. non basta una semplice comunicazione del mutamento del creditore o della cessione del credito: è necessaria una richiesta di pagamento chiara, immediata e inequivoca.
• Quando una norma speciale individua nell’ente finanziatore il debitore nei confronti della struttura sanitaria convenzionata, tale disciplina prevale sulle regole codicistiche generali su accollo ed espromissione e può escludere la legittimazione passiva dell’azienda sanitaria locale.

Come è indicizzato