Parere n. 955/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1
Ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, con istanza sospensiva, proposto, con deposito diretto ex art. 11, d.P.R. n. 1199/1971, dai signori Vittoria Alati, Mara Bruno, Emmanuela Buffone, Francesca Valentina Fontana, Michela Galieni, Leonardo Ingravallo, Daniela Lombardi, Antonella Martino, Ilenia Domenica Paduano, Susanna Pedone, Sandra Perna, Daniela Titti, Marina Zarino e Nicolò Zerillo contro il Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca (ora Ministero dell’istruzione e del merito) e di tutti gli Uffici Scolastici Regionali e nei confronti di tutti i soggetti inseriti nelle II fasce delle graduatorie di circoli e di istituto della scuola secondaria di primo e secondo grado valide per gli aa.ss. 2017-2020, relativamente alle classi di concorso e alle province di interesse che, in seguito al suo inserimento, sarebbero superati in graduatoria e per punteggio: A) per l’annullamento - del decreto del MIUR n. 374 del 1° giugno 2017, avente ad oggetto la disciplina per l’aggiornamento della II e della III fascia delle graduatorie di circolo e di istituto del personale docente ed educativo, per il triennio scolastico 2017/17, 2018/19 e 2019/20, nella parte in cui all’art. 2, comma 1, lettera a), consente l’inserimento nelle graduatorie di circolo e di istituto, II fascia, soltanto ai soggetti in possesso di specifica abilitazione o di specifica idoneità all’insegnamento, conseguita a seguito di concorsi per titoli o esami anche ai soli fini abilitanti, ovvero in possesso di uno dei titoli di abilitazione elencati nella medesima disposizione, impedendo loro l’inserimento nella predetta II fascia; - della nota ministeriale MIUR.AOODGPER.REGISTROUFFICIALE(U).0025196.01-06-2017 di trasmissione del predetto D.M. n. 374 del 2017 per la successiva pubblicazione sui siti istituzionali degli Uffici Scolastici Regionali e Provinciali; - del DM 374/2017, nella parte in cui impedisce loro di partecipare alla procedura di inserimento in II fascia delle graduatorie di istituto, previa disapplicazione della L. 341/1990, recante “Riforma degli ordinamenti didattici universitari” e ss.mm.ii.; nonché dell’articolo 2, comma 416, della legge 24 dicembre 2007, n. 244; del Decreto del Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca n. 249 del 10 settembre 2010, recante Regolamento concernente: “Definizione della disciplina dei requisiti e delle modalità della formazione degli insegnanti della scuola dell’infanzia, della scuola primaria e della scuola secondaria di primo e secondo grado, ai sensi dell’articolo 2, comma 416, della legge 24 dicembre 2007, n. 244” e ss.mm.ii., della normativa di cui alla legge n. 107/2015 e del decreto legislativo 16 aprile 1994, n. 297 e ss.mm.ii.; - del D.P.R. n. 19 del 14 febbraio 2016, contenente “Regolamento recante disposizioni per la razionalizzazione ed accorpamento delle classi di concorso a cattedra e a posti di insegnamento, a norma dell’articolo 64, comma 4, lettera a), del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133”; - dell’art. 5, rubricato “Graduatorie di circolo e di istituto”, del Decreto emanato dal Ministro della pubblica Istruzione del 13 giugno 2007, n. 131; - degli atti di approvazione delle II fasce delle graduatorie di circolo e di istituto del personale docente ed educativo della Scuola secondaria di primo e secondo grado, per il triennio scolastico 2017/18, 2018/19 e 2019/20, publicati negli albi dei diversi istituti scolastici di scuola secondaria di primo e secondo grado del territorio nazionale; - di ogni altro atto presupposto, connesso e/o consequenziale; B) nonché per l’accertamento e la condanna ex art. 30 c.p.a. dell’Amministrazione intimata all’adozione del relativo provvedimento di inserimento nella II fascia delle graduatorie di circolo e di istituto del personale docente ed educativo, della scuola secondaria di primo e secondo grado, per il triennio scolastico 2017/18, 2018/19 e 2019/20, valide per il conferimento di incarichi a tempo determinato nell’Ambito Territoriale Provinciale di interesse, nella posizione e con i punti spettanti, con tutti i diritti conseguenti, nonché, ove occorra, e comunque, in via subordinata, al risarcimento del danno da perdita di chance e delle relative somme, con interessi e rivalutazione come per legge.
Sintesi
Generata da Trovanorma sul testo ufficialeImpugnazione del D.M. n. 374 del 1° giugno 2017, nella parte in cui riserva l’inserimento nella II fascia delle graduatorie di circolo e di istituto ai docenti in possesso dell’abilitazione o dell’idoneità all’insegnamento
Esito
Prevale l’amministrazione
La questione giuridica
I ricorrenti, titolari dei requisiti di accesso ad alcune classi di concorso di nuova istituzione ma privi dell’abilitazione all’insegnamento, hanno contestato la legittimità dell’art. 2, comma 1, lettera a), del D.M. n. 374/2017 e degli atti connessi. Hanno sostenuto che, poiché dal 2014 non sarebbero stati attivati nuovi percorsi abilitanti, si sarebbero trovati nell’impossibilità oggettiva di conseguire il titolo per fatto non imputabile. Hanno quindi dedotto l’irragionevolezza della disciplina, la violazione dei principi di uguaglianza, buon andamento, favor partecipationis e tutela del lavoro, nonché la violazione dell’art. 402 del d.lgs. n. 297/1994, invocato anche in via analogica, e della direttiva 2005/36/CE e dell’art. 4 del d.lgs. n. 206/2007. È stata chiesta anche l’ammissione nella II fascia, il risarcimento del danno da perdita di chance e, in via cautelare, la sospensione degli atti impugnati.
Il parere
Il Consiglio di Stato ha dichiarato il ricorso improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse nei confronti di tre ricorrenti che avevano rinunciato. Quanto agli altri, ha respinto il ricorso. La Sezione ha ritenuto legittima e non manifestamente illogica la scelta di subordinare l’inserimento nella II fascia al possesso dell’abilitazione o dell’idoneità all’insegnamento, poiché l’abilitazione attesta il complesso di qualità e competenze necessario per esercitare la funzione docente e risponde al principio di buon andamento ex art. 97 Cost. Il mancato avvio dei percorsi abilitanti non legittimava l’inserimento diretto nella II fascia: gli interessati avrebbero potuto attivare gli strumenti di tutela contro l’inerzia amministrativa. L’art. 402 del d.lgs. n. 297/1994 non è applicabile analogicamente, perché consente ai possessori del solo titolo di studio di partecipare ai concorsi ordinari, ma non di esercitare direttamente la funzione docente senza abilitazione. È stata inoltre esclusa la disparità di trattamento, nonché il contrasto con la direttiva 2005/36/CE, che riguarda il riconoscimento di qualifiche professionali acquisite in altri Stati membri e non impedisce allo Stato di disciplinare autonomamente le procedure di selezione e reclutamento, né di richiedere ulteriori titoli ai fini dell’inserimento nelle graduatorie.
Osservazioni
Rinuncia di tre ricorrenti
Il ricorso è stato dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse nei confronti dei ricorrenti che hanno depositato atto di rinuncia.
Requisito dell’abilitazione per la II fascia
La previsione dell’art. 2, comma 1, lettera a), del D.M. n. 374/2017, che richiede l’abilitazione o l’idoneità all’insegnamento per l’inserimento nella II fascia, non è manifestamente illogica né arbitraria.
Mancata attivazione dei percorsi abilitanti
L’eventuale mancato avvio dei percorsi abilitanti non consente di prescindere dal requisito dell’abilitazione. Gli interessati avrebbero potuto attivare gli strumenti di tutela previsti contro l’inerzia dell’amministrazione.
Applicazione dell’art. 402 del d.lgs. n. 297/1994
L’art. 402 riguarda la partecipazione ai concorsi ordinari dei soggetti in possesso del solo titolo di studio e non consente l’esercizio diretto della funzione docente senza abilitazione; non ricorrono i presupposti per l’applicazione analogica.
Favor partecipationis e disparità di trattamento
Il favor partecipationis non può eliminare un requisito sostanziale ritenuto indispensabile per l’insegnamento. Non è configurabile disparità di trattamento rispetto a soggetti che si trovano in condizioni diverse.
Direttiva 2005/36/CE e qualifiche professionali
La disciplina europea sul riconoscimento delle qualifiche professionali acquisite in altri Stati membri non regola le procedure nazionali di selezione e reclutamento e non vieta di richiedere l’abilitazione per l’inserimento nella II fascia.
Norme richiamate
deposito diretto del ricorso straordinario presso il Consiglio di Stato
La disposizione è stata applicata quale base del deposito diretto del ricorso.
opposizione al ricorso straordinario
Poiché l’opposizione annunciata dall’amministrazione non è stata proposta, il ricorso è stato deciso in sede straordinaria.
art. 2, comma 1, lettera a), D.M. n. 374/2017
inserimento nella II fascia ai soggetti in possesso di specifica abilitazione o specifica idoneità all’insegnamento
La disposizione è stata ritenuta legittima, non manifestamente illogica e coerente con la necessità dell’abilitazione per l’esercizio della funzione docente.
art. 97 Cost.
buon andamento dell’azione amministrativa
La richiesta dell’abilitazione è stata ricondotta anche al principio di buon andamento, poiché il titolo attesta le qualità e competenze necessarie per l’insegnamento.
partecipazione ai concorsi ordinari dei soggetti in possesso del solo titolo di studio
La norma ha carattere speciale e non consente l’esercizio diretto della funzione docente senza abilitazione; non è stata ritenuta analogicamente applicabile.
direttiva 2005/36/CE
riconoscimento delle qualifiche professionali
La direttiva riguarda qualifiche professionali acquisite in altri Stati membri e non vieta agli ordinamenti nazionali di stabilire requisiti e procedure di reclutamento.
riconoscimento delle qualifiche professionali
La disposizione è stata esaminata nel quadro della disciplina europea sul riconoscimento delle qualifiche e ritenuta non ostativa alla richiesta dell’abilitazione prevista dalla normativa nazionale.
domanda di accertamento e condanna
La domanda di inserimento in graduatoria e di risarcimento è rimasta priva di fondamento, non essendo stata riconosciuta l’illegittimità degli atti impugnati.
Massime di principio
- Il requisito dell’abilitazione all’insegnamento può essere legittimamente previsto come condizione per l’inserimento nella II fascia delle graduatorie, in quanto l’abilitazione attesta il possesso delle competenze necessarie all’esercizio della funzione docente e tutela il buon andamento dell’amministrazione scolastica.
- La mancata attivazione, da parte dell’amministrazione, dei percorsi abilitanti non comporta automaticamente la disapplicazione del requisito dell’abilitazione né consente l’inserimento diretto in una graduatoria riservata ai soggetti abilitati; l’interessato deve utilizzare gli strumenti di tutela contro l’eventuale inerzia amministrativa.
- Una disposizione speciale che consente ai possessori del solo titolo di studio di partecipare a concorsi per l’insegnamento non può essere interpretata estensivamente o analogicamente come autorizzazione all’esercizio diretto della funzione docente in assenza di abilitazione, quando manchi la medesima ratio.
- Il principio del favor partecipationis non consente di neutralizzare requisiti sostanziali stabiliti per garantire la qualificazione professionale dei partecipanti a una procedura selettiva.
- La direttiva 2005/36/CE sul riconoscimento delle qualifiche professionali non disciplina le modalità nazionali di selezione e reclutamento e non impedisce allo Stato di richiedere, oltre al titolo di studio, ulteriori requisiti professionali per l’accesso a una graduatoria d’insegnamento.
Requisito dell’abilitazione per l’inserimento nella II fascia delle graduatorie scolastiche
Il parere riguarda un ricorso straordinario al Presidente della Repubblica proposto da docenti aspiranti all’inserimento nella II fascia delle graduatorie di circolo e di istituto per il triennio 2017/2018-2019/2020. I ricorrenti hanno impugnato il D.M. n. 374 del 1° giugno 2017, nella parte in cui richiedeva il possesso dell’abilitazione o dell’idoneità all’insegnamento.
Svolgimento del procedimento
Il ricorso, notificato e depositato nel 2017, era stato trasmesso al Consiglio di Stato con la relazione ministeriale del 2018. La Sezione aveva adottato un parere interlocutorio nel 2019, chiedendo chiarimenti sull’eventuale trasposizione in sede giurisdizionale e sulla posizione professionale dei ricorrenti. Dopo ulteriori solleciti del 2024 e del 2026, il Ministero ha chiarito che l’opposizione ex art. 10 del d.P.R. n. 1199/1971, inizialmente preannunciata, non era stata proposta.
La Sezione ha ritenuto rispettato il contraddittorio, poiché i ricorrenti erano stati più volte invitati a comunicare la permanenza dell’interesse e informati della possibilità che il ricorso fosse deciso senza ulteriori rinvii.
Rinuncia e improcedibilità parziale
Tre ricorrenti hanno depositato atto di rinuncia. Nei loro confronti il ricorso è stato dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse.
Censure proposte
Gli altri ricorrenti hanno sostenuto che il requisito dell’abilitazione fosse irragionevole, poiché i relativi percorsi formativi non sarebbero stati attivati dal 2014. Hanno lamentato la violazione degli artt. 1, 3, 4, 35 e 97 Cost., dell’art. 402 del d.lgs. n. 297/1994, del principio del favor partecipationis e della direttiva 2005/36/CE, chiedendo l’inserimento nella II fascia o, in subordine, il risarcimento del danno da perdita di chance.
Valutazione sulla necessità dell’abilitazione
La Sezione ha ritenuto non manifestamente illogica né arbitraria la scelta del D.M. n. 374/2017. L’abilitazione costituisce il titolo che certifica il possesso delle qualità e delle competenze necessarie per esercitare la funzione docente e risponde anche al principio di buon andamento sancito dall’art. 97 Cost.
Per tale ragione, il possesso del solo titolo di accesso alla classe di concorso non è sufficiente per l’inserimento nella II fascia, che è riservata ai docenti abilitati o idonei. Il principio del favor partecipationis non può eliminare un requisito sostanziale funzionale alla qualificazione professionale degli aspiranti.
Mancata attivazione dei percorsi abilitanti e art. 402 del d.lgs. n. 297/1994
La previsione normativa di percorsi abilitanti con cadenza biennale non è stata interpretata come imposizione automatica di un obbligo di attivazione tale da consentire, in caso di omissione, l’accesso diretto alla II fascia. Secondo la Sezione, gli interessati avrebbero potuto utilizzare gli strumenti di tutela previsti dall’ordinamento contro l’inerzia amministrativa.
È stata esclusa anche l’applicazione analogica dell’art. 402 del d.lgs. n. 297/1994. Tale disposizione consente ai soggetti in possesso del solo titolo di studio di partecipare ai concorsi ordinari, ma non autorizza l’esercizio diretto della funzione docente senza abilitazione. La norma ha carattere speciale e non è stata ravvisata una sufficiente identità di ratio con la disciplina della II fascia.
Disparità di trattamento e disciplina europea
La Sezione ha escluso la disparità di trattamento, osservando che la situazione dei ricorrenti non era comparabile con quella di soggetti che si trovavano in condizioni diverse.
È stato inoltre respinto il motivo fondato sulla direttiva 2005/36/CE e sull’art. 4 del d.lgs. n. 206/2007. La disciplina europea riguarda il riconoscimento delle qualifiche professionali acquisite in uno Stato membro per consentire l’esercizio della professione in un altro Stato, ma non disciplina le procedure nazionali di selezione e reclutamento. Essa non impedisce quindi allo Stato italiano di richiedere, ai fini dell’inserimento nella II fascia, l’abilitazione prevista dalla normativa nazionale.
Esito
Il Consiglio di Stato ha espresso parere nel senso che il ricorso fosse dichiarato improcedibile nei confronti dei tre ricorrenti rinuncianti e respinto nei confronti degli altri. Non è stata riconosciuta alcuna illegittimità del D.M. n. 374/2017 né sono maturati i presupposti per l’inserimento nella II fascia o per il risarcimento della perdita di chance.
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