Sentenza n. 355/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

Il Comune di Bari aveva adottato e approvato un piano di lottizzazione, approvando anche lo schema della relativa convenzione, senza tuttavia procedere alla stipula della convenzione urbanistica. I privati avevano quindi diffidato l'amministrazione a provvedere, ricevendo una nota con cui la domanda di convenzionamento veniva ritenuta non meritevole di accoglimento, sulla base di questioni relative alle opere di urbanizzazione, alla disciplina dell'art. 59 delle norme tecniche di attuazione del PRG, a sopravvenute modifiche urbanistiche connesse alla soppressione di passaggi a livello e alla pendenza di una controversia civile con altro consorzio. Il TAR aveva dichiarato il ricorso inammissibile per difetto di interesse, ritenendo la nota meramente ricognitiva e non lesiva. In appello, i privati hanno dedotto: violazione dell'art. 101 c.p.a. per la pretesa mancata riproposizione dei motivi di primo grado; erronea declaratoria di inammissibilità; violazione del divieto di integrazione postuma della motivazione; erronea interpretazione dell'art. 59 NTA del PRG; violazione dell'obbligo del Comune di stipulare la convenzione dopo l'approvazione del piano e dello schema di convenzione, nonché degli artt. 11 l. 241/1990, 28 l. 1150/1942, 27 e 28 l.r. 56/1980, 133 c.p.a. e 2932 c.c.; violazione dell'onere probatorio.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l'eccezione di inammissibilità dell'appello per violazione dell'art. 101 c.p.a., affermando che la riproposizione dei motivi non deve essere pedissequa, ma può avvenire in forma sintetica e diversa, purché non introduca motivi nuovi e rispetti il principio di specificità. Ha ritenuto fondato il motivo contro la declaratoria di inammissibilità del TAR, qualificando la nota comunale come un vero e proprio diniego, immediatamente lesivo, e non come una mera comunicazione interlocutoria: essa negava sine die la conclusione dell'accordo necessario a integrare l'efficacia del piano. Ha respinto la censura relativa all'integrazione postuma della motivazione, poiché il richiamo comunale all'art. 59 NTA era stato svolto per contrastare la domanda di accertamento del diritto alla stipula e costituiva esercizio del diritto di difesa nel rapporto dedotto in giudizio. Ha però ritenuto fondati, nei sensi precisati in motivazione, i motivi sull'interpretazione dell'art. 59 NTA e sull'obbligo di convenzionamento. La norma, interpretata secondo il suo tenore letterale, avrebbe impedito l'adozione e l'approvazione del piano, ma non vietava la successiva stipula della convenzione; inoltre, la previsione secondo cui l'attuazione era subordinata alla realizzazione di opere di urbanizzazione di altri comparti riguardava l'esecuzione del piano, non la stipula della convenzione. Dopo l'approvazione del piano e dello schema di convenzione, il Comune è autovincolato alla stipula, avendo già esercitato la propria discrezionalità pianificatoria. Il rifiuto è tuttavia possibile se, prima della stipula, siano venuti meno i presupposti dell'approvazione o siano sopravvenute nuove circostanze: in tal caso l'amministrazione deve investire l'organo competente e valutare la revoca del piano o una variante, non limitarsi a un diniego dirigenziale o a un rinvio sine die. Le circostanze indicate dal Comune non impedivano direttamente la stipula: potevano al più giustificare l'esercizio dell'autotutela o l'adozione di una variante. Il Consiglio di Stato ha annullato la nota del 30 maggio 2024 e ordinato al Comune di procedere alla stipulazione entro trenta giorni dalla comunicazione della sentenza, salvo l'eventuale esercizio dei poteri di revoca, variante o di altri poteri conformi ai principi enunciati. Il Comune è stato condannato alle spese del doppio grado, liquidate in complessivi 6.000 euro oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 101, comma 1, c.p.a.

  In appello devono essere formulate specifiche censure contro i capi della sentenza e devono essere riproposti i motivi di primo grado non esaminati per effetto di una decisione in rito; la riproposizione può essere sintetica e non deve consistere nella trascrizione letterale dei motivi.

• art. 104 c.p.a.

  La riproposizione dei motivi in appello non può comportare la proposizione di domande o censure nuove.

• art. 11 l. 241/1990

  La convenzione di lottizzazione è un accordo amministrativo, al quale si applicano, per quanto compatibili, i principi civilistici in materia di obbligazioni e contratti.

• art. 133, comma 1, lett. a), n. 2, c.p.a.

  Le controversie relative alla formazione, conclusione ed esecuzione degli accordi integrativi o sostitutivi di provvedimenti amministrativi rientrano nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

• art. 28 l. 1150/1942

  Il piano di lottizzazione deve essere accompagnato da una convenzione che disciplini gli obblighi dei privati; l'approvazione del piano è collegata alla stipula della convenzione, sicché, una volta approvati piano e schema di convenzione, l'amministrazione è normalmente tenuta alla stipula.

• art. 21-quinquies l. 241/1990

  Se tra l'approvazione del piano e la stipula vengono meno i presupposti originari o sopravvengono ragioni di interesse pubblico, l'amministrazione può valutare la revoca dell'approvazione, ma non può sostituire tale procedimento con un diniego sine die della convenzione.

• art. 29 c.p.a.

  Il provvedimento di diniego della stipula, in quanto immediatamente lesivo dell'interesse pretensivo alla conclusione del procedimento, è autonomamente impugnabile con l'azione di annullamento.

• art. 34, comma 1, lett. e), c.p.a.

  Il giudice amministrativo può adottare misure idonee ad assicurare l'attuazione della pronuncia, anche ordinando all'amministrazione un'attività entro un termine determinato.

• art. 117 c.p.a.

  Il rito sul silenzio è esperibile per ottenere la conclusione della fase procedimentale diretta a integrare l'efficacia del piano mediante stipula e registrazione della convenzione, non come strumento per imporre sic et simpliciter la stipula di un contratto.

• art. 59 NTA del PRG

  Secondo l'interpretazione letterale accolta dal Consiglio di Stato, la disposizione avrebbe impedito l'adozione e l'approvazione del piano in assenza delle condizioni previste, ma non impedisce la stipula della convenzione dopo che il piano sia stato approvato.

• art. 2932 c.c.

  È stato invocato dagli appellanti quale fondamento della domanda di esecuzione in forma specifica dell'obbligo di stipulare la convenzione, senza che la sentenza ne faccia applicazione autonoma decisiva.

Massime di principio

• L'approvazione di un piano di lottizzazione e del relativo schema di convenzione determina, di regola, l'autovincolo dell'amministrazione alla successiva stipulazione della convenzione, poiché la discrezionalità pianificatoria è già stata esercitata e la convenzione costituisce l'accordo accessivo necessario a definire le modalità di attuazione del piano.
• L'amministrazione non può disporre un diniego o un rinvio sine die della stipulazione della convenzione urbanistica sulla base di sopravvenienze o difficoltà attuative. Se ritiene venuti meno i presupposti dell'approvazione, deve valutare, tramite l'organo competente, l'esercizio dell'autotutela, la revoca del piano o l'adozione di una variante.
• Una nota che neghi la stipulazione della convenzione e rimetta il soddisfacimento dell'interesse del privato a un futuro evento incerto è un atto immediatamente lesivo e autonomamente impugnabile, anche se formalmente inserito nella fase procedimentale.
• Le condizioni urbanistiche riferite all'attuazione del piano non possono essere interpretate come impedimenti alla stipulazione della convenzione quando il dato testuale dell'atto distingue tra stipula e successiva esecuzione delle opere o del piano.
• Nel giudizio amministrativo, la riproposizione in appello dei motivi non esaminati in primo grado per una decisione in rito può essere sintetica e formulata diversamente dall'atto introduttivo, purché non introduca motivi nuovi e rispetti il principio di specificità.
• Nel giudizio relativo alla formazione della convenzione di lottizzazione, l'amministrazione può dedurre in difesa circostanze ostative alla pretesa del privato senza che ciò costituisca, di per sé, integrazione postuma della motivazione del provvedimento, quando tali circostanze attengano al rapporto giuridico dedotto e alla domanda di accertamento.

Come è indicizzato