Sentenza n. 177/2026 - Roma, Sezione 5

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato, con il ricorso introduttivo, il decreto ministeriale del 6 luglio 2022, il decreto ministeriale del 6 ottobre 2022, l'Accordo Stato-Regioni del 7 novembre 2019, la circolare ministeriale del 29 luglio 2019 e gli ulteriori atti presupposti relativi al payback dei dispositivi medici per gli anni 2015-2018. Ha dedotto l'illegittimità derivata degli atti per la prospettata illegittimità costituzionale della disciplina legislativa, in relazione agli artt. 3, 23, 24, 41, 42, 53, 103, 113 e 117 Cost., all'art. 1 del Primo Protocollo addizionale CEDU e agli artt. 16 e 52 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea; la violazione della riserva di legge, dei principi di legalità, ragionevolezza, proporzionalità, certezza del diritto, legittimo affidamento e buona fede; l'illegittimità dell'Accordo del 2019 per la fissazione retroattiva dei tetti di spesa e per consumazione del potere; la violazione della disciplina legislativa per il mancato scorporo del costo del servizio da quello del dispositivo medico; nonché violazione dei principi di trasparenza, difetto di istruttoria e difetto di motivazione. Con motivi aggiunti ha impugnato gli atti regionali applicativi che individuavano le aziende soggette al ripiano e gli importi dovuti, deducendo anche violazione dell'art. 7 l. 241/1990 e del principio di partecipazione, carenza di trasparenza e conoscibilità dei dati, difetto di istruttoria, travisamento, irragionevolezza, illegittimità derivata, incompatibilità del payback al lordo IVA con il diritto dell'Unione e illegittimità della fissazione retroattiva dei tetti. Con memoria non notificata del novembre 2025 ha inoltre introdotto un nuovo motivo, prospettando l'illegittimità costituzionale dell'art. 7 d.l. 95/2025, convertito dalla l. 118/2025, che consente l'estinzione dell'obbligazione mediante pagamento del 25% e preclude ulteriori azioni giudiziarie.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso introduttivo perché infondato, richiamando i propri precedenti e le sentenze della Corte costituzionale n. 139 e n. 140 del 2024. La Corte costituzionale ha ritenuto legittimo, nel complesso, il meccanismo di payback dei dispositivi medici per gli anni 2015-2018, qualificandolo come misura ragionevole e proporzionata; ha inoltre esteso la riduzione della quota anche alle imprese che non avevano rinunciato al contenzioso. I motivi aggiunti contro gli atti regionali applicativi sono stati dichiarati inammissibili per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, con possibilità di riassunzione davanti al giudice ordinario competente entro tre mesi dal passaggio in giudicato. Il nuovo motivo introdotto con la memoria dell'11 novembre 2025 è stato ritenuto anzitutto inammissibile perché la memoria non era stata notificata alle controparti, in violazione dell'art. 43 c.p.a.; la questione di costituzionalità dell'art. 7 d.l. 95/2025 è stata comunque ritenuta irrilevante, poiché la ricorrente aveva dichiarato di non avere effettuato il pagamento agevolato e di non volersi avvalere della definizione, e manifestamente infondata. Secondo il TAR, la disciplina costituisce un beneficio facoltativo e non impone la rinuncia all'azione: l'impresa può scegliere se pagare la quota ridotta, con gli effetti estintivi previsti dalla legge, oppure non aderire e coltivare il giudizio assumendone il rischio. Le spese sono state compensate, con contributo unificato a carico della ricorrente.

Norme richiamate

• art. 9-ter d.l. 78/2015, convertito dalla l. 125/2015

  Disciplina il tetto di spesa regionale per l'acquisto di dispositivi medici e il meccanismo di ripiano a carico delle aziende fornitrici per gli anni 2015-2018.

• art. 7 d.l. 95/2025, convertito dalla l. 118/2025

  Prevede, per gli anni 2015-2018, l'estinzione dell'obbligazione mediante versamento del 25% degli importi indicati nei provvedimenti regionali e collega al pagamento la preclusione delle ulteriori azioni giurisdizionali.

• art. 43 c.p.a.

  Richiede la notifica dei motivi aggiunti alle parti ai fini della regolare instaurazione del contraddittorio; il nuovo motivo contenuto in una memoria non notificata è stato dichiarato inammissibile.

• art. 73 c.p.a.

  Consente al giudice di sottoporre alle parti le questioni rilevate d'ufficio, compresa l'inammissibilità della memoria non notificata e le questioni di rito.

• art. 74 c.p.a.

  nel caso in cui ravvisi […] la manifesta irricevibilità, inammissibilità, improcedibilità o infondatezza del ricorso, il giudice decide con sentenza in forma semplificata.

  Ha consentito la definizione semplificata del giudizio sulla base di precedenti conformi relativi al payback dei dispositivi medici.

• art. 11 c.p.a.

  Consente la riassunzione davanti al giudice ordinario della controversia relativa agli atti regionali applicativi, entro tre mesi dal passaggio in giudicato della pronuncia.

• art. 7 l. 241/1990

  Invocato dalla ricorrente in relazione alla partecipazione procedimentale, ma non esaminato nel merito per il difetto di giurisdizione sugli atti regionali applicativi.

• art. 8, comma 3, d.l. 34/2023, convertito dalla l. 56/2023

  La disciplina della riduzione al 48% è stata richiamata alla luce della sentenza della Corte costituzionale n. 139/2024, che ne ha esteso l'applicazione anche alle imprese che non avevano abbandonato il contenzioso.

• art. 1, commi 231-236, l. 197/2022

  Richiamato quale modello di definizione agevolata ritenuto analogo alla disciplina del pagamento ridotto del payback.

Massime di principio

• La disciplina del payback sui dispositivi medici per gli anni 2015-2018 costituisce, secondo il giudice, una misura legislativa ragionevole e proporzionata nell'ambito del complessivo bilanciamento operato dal legislatore; la relativa legittimità non viene meno per il fatto che i tetti di spesa siano stati determinati in epoca successiva alle annualità di riferimento.
• Una disciplina legislativa che offre alle imprese soggette a un'obbligazione speciale la facoltà di estinguerla mediante il pagamento di una quota ridotta, collegando a tale scelta l'effetto estintivo dell'obbligazione e la preclusione delle ulteriori azioni giudiziarie, non viola di per sé il diritto di difesa quando l'adesione sia libera e l'impresa possa alternativamente non aderire e coltivare il giudizio.
• Un nuovo motivo di ricorso o una questione di legittimità costituzionale introdotti per la prima volta con una memoria non notificata alle controparti sono inammissibili per violazione delle regole sui motivi aggiunti e sulla costituzione del contraddittorio.
• La contestazione degli atti regionali o provinciali che individuano le singole aziende soggette al payback e quantificano gli importi dovuti appartiene, secondo la decisione, alla giurisdizione del giudice ordinario; il giudice amministrativo deve dichiarare il difetto di giurisdizione e indicare la possibilità di riassunzione ai sensi dell'art. 11 c.p.a.
• Una questione di legittimità costituzionale è irrilevante quando la disposizione censurata non deve essere applicata per definire la controversia, come nel caso dell'impresa che dichiari di non volersi avvalere del meccanismo legislativo di definizione agevolata cui la questione si riferisce.

Come è indicizzato