Sentenza n. 1603/2026 - Bologna, Sezione 2

Esito

La controversia

La società, proprietaria di un immobile sito in via Enrico Mattei n. 6, presentava il 7 agosto 2020 una SCIA per la demolizione e ricostruzione di edifici a uso magazzino, integrandola da ultimo il 10 agosto. Il Comune comunicava l’inefficacia della SCIA per carenze documentali e per il contrasto con le disposizioni del RUE sulle distanze e sugli interventi soggetti a pianificazione preventiva; la società depositava ulteriore documentazione il 24 agosto, che il Comune non riteneva idonea a superare le criticità, e l’11 settembre 2020 vietava la prosecuzione dei lavori e ordinava il ripristino. Con il primo motivo la ricorrente deduceva la violazione dei termini e delle garanzie dell’art. 19 l. 241/1990 e dell’art. 14 l.r. Emilia-Romagna 15/2013, sostenendo che il divieto dell’11 settembre fosse tardivo e che la comunicazione del 12 agosto fosse nulla per mancanza di sottoscrizione. Con il secondo motivo contestava il rifiuto di esaminare le integrazioni, le violazioni delle distanze e dell’art. 59 RUE, e la qualificazione unitaria dell’intervento: a suo avviso la soglia volumetrica prevista dal RUE andava calcolata per il singolo edificio e non per l’intero lotto. Deduceva inoltre violazione delle norme edilizie e urbanistiche, difetto di istruttoria e motivazione, contraddittorietà, erroneità dei presupposti, lesione dell’affidamento e della leale collaborazione. Chiedeva anche il risarcimento dei danni asseritamente derivanti dal ritardo nell’esecuzione dell’intervento.

La decisione

Il TAR respinge il ricorso nel merito e, applicando il principio della ragione più liquida, prescinde dall’esame dell’eccezione comunale di improcedibilità, fondata sulla restituzione degli oneri e sulla presentazione di nuove domande edilizie nel 2023. Respinge il primo motivo: le comunicazioni via PEC recavano con certezza la provenienza dal Comune e avevano raggiunto i destinatari, come dimostrato dalla presentazione delle integrazioni; l’Amministrazione aveva quindi comunicato tempestivamente le carenze e adottato tempestivamente il provvedimento inibitorio. Respinge il secondo motivo: le integrazioni del 24 agosto erano successive alla comunicazione di inefficacia e il Comune aveva applicato correttamente la disciplina regionale sulla verifica documentale della SCIA. Inoltre, il provvedimento era plurimotivato e restava autonomamente sorretto dalle violazioni edilizie e urbanistiche contestate. Il Collegio condivide la valutazione comunale secondo cui l’area ex Consorzio Agrario costituisce un compendio unitario da considerare complessivamente, anche per evitare un frazionamento volto a sottrarre l’intervento alle soglie del RUE; in relazione all’impatto urbanistico dell’insieme delle opere, l’intervento richiedeva pianificazione attuativa. Il richiamo alle modifiche introdotte dal d.l. 76/2020 sulle distanze nella demolizione e ricostruzione è inconferente, perché la ragione decisiva del divieto è urbanistica e attiene alla necessità di un piano attuativo. La domanda risarcitoria non è accolta, essendo respinto il ricorso. La ricorrente è condannata alle spese, liquidate in € 2.000,00 oltre oneri di legge.

Norme richiamate

• art. 19, commi 3, 4 e 6-bis, l. 241/1990

  Pertanto il Collegio ritiene che l’Amministrazione sia intervenuta tempestivamente nell’adozione del provvedimento inibitorio.

  La comunicazione tempestiva delle carenze e della non conformità della SCIA, pervenuta agli interessati e riconoscibile come proveniente dal Comune, consente di ritenere tempestivo l’intervento inibitorio; la mancanza di sottoscrizione non rende nulla la comunicazione nel caso concreto.

• art. 14 l.r. Emilia-Romagna 15/2013

  La documentazione integrativa è stata prodotta in data 24/08/2020 quindi dopo l’invio della comunicazione d’inefficacia del 12/08/2020: il Comuna ha quindi correttamente applicato l’art. 14 L.R. 15/2013 che prevede che, entro cinque giorni lavorativi dalla presentazione della SCIA, lo Sportello unico verifica la completezza della documentazione e delle dichiarazioni prodotte e, in caso di verifica negativa, comunica in via telematica all'interessato e al progettista l'inefficacia della SCIA.

  La verifica negativa della completezza documentale consente allo Sportello unico di comunicare telematicamente l’inefficacia della SCIA; le integrazioni presentate dopo tale comunicazione non rendono illegittimo il precedente arresto procedimentale.

• art. 59, comma 2, RUE del Comune di Bologna

  La tesi di parte ricorrente non è condivisibile.

  La soglia volumetrica rilevante non può essere elusa mediante il frazionamento dell’intervento: quando le opere interessano un compendio unitario, la loro qualificazione urbanistica va compiuta considerando complessivamente l’area e l’impatto dell’intervento, con conseguente necessità dell’inserimento in POC o della pianificazione preventiva nei casi previsti.

• art. 24 RUE del Comune di Bologna

  L’Amministrazione ha rilevato una serie di carenze documentali, ma anche due violazioni alle disposizioni edilizie: il mancato rispetto delle distanze, in contrasto con l'art.24 del R.U.E. e il superamento delle soglie indicate all'art. 59 del RU, per cui l'intervento è soggetto a intervento urbanistico preventivo.

  Il mancato rispetto delle distanze costituisce una violazione edilizia autonoma rilevata dall’Amministrazione; nel caso deciso, insieme al superamento delle soglie urbanistiche, concorre a sorreggere il provvedimento plurimotivato.

• art. 10, comma 1-ter, d.P.R. 380/2001, come modificato dal d.l. 76/2020

  Nel caso di specie in disparte la qualificazione dell’intervento dal punto di vista edilizio, l’ordine di divieto di prosecuzione dei lavori attiene ad un profilo “urbanistico”, ritenendo l’Amministrazione che le opere necessitino di un piano attuativo.

  La disciplina sulle distanze nella demolizione e ricostruzione non è decisiva quando il divieto di prosecuzione è fondato, indipendentemente dalla qualificazione edilizia, sulla necessità urbanistica di un piano attuativo.

• artt. 49, comma 2, e 74 c.p.a.

  Il ricorso è infondato nel merito, e, per l’effetto, si può prescindere dall’esame dell’eccezione di improcedibilità sollevata dal Comune, in applicazione principio di economia dei mezzi processuali (cfr., ex multis, Cons. Stato, Ad. Pl., 27 aprile 2015, n. 5; Cons. Stato, sez. VII, 30 maggio 2024, n. 4860; Corte Cass., Sez. Un., 12.12.2014, n. 26242) che “consente di derogare all’ordine delle questioni da esaminare previsto dall’art. 276 c.p.c. privilegiando lo scrutinio della ragione ‘più liquida’ sulla scorta, peraltro, del paradigma sancito dagli artt. 49, comma 2, e 74 del c.p.a.”

  Il giudice può esaminare prioritariamente la ragione più liquida e definire il ricorso nel merito senza pronunciarsi su un’eccezione preliminare di improcedibilità, quando l’esito della domanda principale rende non necessario il suo esame.

Massime di principio

• Nella verifica di una SCIA, la comunicazione telematica dell’inefficacia è idonea a produrre i suoi effetti quando la provenienza dall’amministrazione e il contenuto risultano certi e la comunicazione raggiunge gli interessati; la mancata sottoscrizione non determina di per sé nullità se la comunicazione ha concretamente raggiunto il proprio scopo.
• Le integrazioni documentali presentate dopo la comunicazione di inefficacia della SCIA non rendono tardivo o illegittimo il precedente intervento dell’amministrazione, se la verifica negativa di completezza è stata comunicata tempestivamente secondo la disciplina applicabile.
• Ai fini della qualificazione urbanistica e del calcolo delle soglie previste dagli strumenti urbanistici, interventi edilizi riferibili a un compendio immobiliare unitario possono essere considerati complessivamente in base all’impatto sul territorio; il frazionamento delle pratiche non può essere utilizzato per eludere l’obbligo di pianificazione preventiva.
• Quando un provvedimento amministrativo è fondato su più ragioni autonome, la sua legittimità può essere mantenuta dalla sussistenza di una sola motivazione idonea a sorreggerlo.
• Il giudice amministrativo può definire la controversia scrutinando la ragione più liquida e prescindere dall’esame di un’eccezione preliminare che non sia necessaria alla decisione.

Come è indicizzato