Sentenza n. 2698/2026 - Catania, Sezione 3

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato il diniego del nulla osta paesaggistico relativo a un ampliamento abusivo, oggetto di domanda di terzo condono presentata il 3 marzo 2004 dal suo dante causa, e il contestuale ordine di rimessione in pristino. Ha dedotto: 1) nullità per violazione o elusione del giudicato formatosi sul decreto del Presidente della Regione Siciliana n. 2120/2010, che aveva annullato il precedente diniego comunale di condono, assumendo che quel giudicato avesse riconosciuto la condonabilità delle opere in presenza di vincolo paesaggistico relativo e precludesse l’applicazione della sentenza della Corte costituzionale n. 252/2022 e della circolare regionale n. 2/2022; 2) formazione del silenzio-assenso sul nulla osta, ai sensi dell’art. 29 l.r. n. 7/2019, dell’art. 17, comma 6, l.r. n. 4/2003 e dell’art. 17-bis l. n. 241/1990, con conseguente illegittimità del diniego espresso quale autotutela adottata senza i presupposti dell’art. 21-nonies l. n. 241/1990; ha inoltre lamentato la mancata comunicazione di avvio e l’assenza di esplicitazione dell’interesse pubblico; 3) formazione per silenzio-assenso del titolo edilizio in sanatoria ai sensi dell’art. 32, comma 37, d.l. n. 269/2003, irretroattività degli effetti della sentenza costituzionale n. 252/2022 e incompetenza della Soprintendenza ad adottare, nel procedimento di condono, un autonomo ordine repressivo; 4) illegittimità del diniego perché fondato sul richiamo alla circolare e alla presenza del vincolo, che secondo il ricorrente non avrebbe escluso in via generale la condonabilità in Sicilia degli abusi in aree soggette a vincolo paesaggistico relativo.

La decisione

Il TAR ha esaminato anche la censura di violazione o elusione del giudicato, ritenendo che la precedente decisione del CGA avesse annullato il diniego comunale esclusivamente per difetto di istruttoria e motivazione sulla pretesa incompatibilità urbanistica, senza pronunciarsi sulla compatibilità paesaggistica né sulla sanabilità dell’intervento; la questione paesaggistica era rimasta aperta alla riedizione del potere. Ha respinto le censure sul silenzio-assenso: l’opera, consistente in nuovi volumi e superfici in area vincolata prima dell’abuso, non era suscettibile di terzo condono; inoltre, per il parere dell’autorità preposta al vincolo l’art. 32, comma 1, l. n. 47/1985 configura il silenzio-rifiuto, la disciplina regionale invocata per i condoni precedenti non è estensibile al terzo condono e l’art. 17-bis l. n. 241/1990 riguarda rapporti interorganici, non il procedimento di condono attivato su istanza di parte. Non essendosi formato alcun assenso, il diniego non costituiva autotutela su un titolo tacito; sono quindi infondate anche le doglianze ex art. 21-nonies e quelle relative alla mancata comunicazione di avvio e alla motivazione dell’interesse pubblico. Ha respinto le censure sulla condonabilità e sull’applicazione della sentenza costituzionale n. 252/2022: il terzo condono in area vincolata ammette soltanto opere di minore rilevanza (restauro, risanamento conservativo e manutenzione straordinaria, senza creazione di nuovi volumi o superfici), mentre l’ampliamento in esame, qualificato dal richiedente come abuso di tipologia 1 e realizzato dopo l’imposizione del vincolo paesaggistico, comporta nuove volumetrie e superfici. Poiché non era stato rilasciato né il nulla osta né il titolo edilizio in sanatoria, il rapporto era ancora pendente e andava applicata la disciplina vigente al momento della decisione. È stata invece accolta la censura contro l’ordine di rimessione in pristino: nel procedimento di condono il parere paesaggistico è un atto endoprocedimentale, obbligatorio e vincolante, mentre la conclusione del procedimento compete al Comune; le misure sanzionatorie possono essere adottate solo dopo il provvedimento comunale conclusivo. Il ricorso è stato quindi accolto limitatamente all’ordine di ripristino, annullato in quella parte, e respinto per il resto. Spese compensate per soccombenza reciproca.

Norme richiamate

• art. 32, commi 26 e 27, d.l. n. 269/2003, convertito dalla l. n. 326/2003

  Ne consegue che il diniego opposto dalla Soprintendenza risulta conforme al quadro normativo vigente e ai principi elaborati dalla giurisprudenza amministrativa, secondo cui, in area sottoposta a vincolo paesaggistico, gli interventi riconducibili alla tipologia 1 dell’allegato 1 al d.l. n. 269/2003, in quanto comportanti realizzazione o ampliamento di superfici e volumi, sono sottratti all’ambito applicativo del terzo condono edilizio.

  Nel terzo condono, le opere di tipologia 1 che creano o ampliano volumi e superfici non sono sanabili in area sottoposta a vincolo paesaggistico; in area vincolata sono ammesse soltanto le opere minori individuate dalla disciplina, ricorrendone le condizioni.

• art. 32, comma 1, l. n. 47/1985

  Sotto ulteriore e assorbente profilo, deve rilevarsi che l’art. 32, comma 1, della legge n. 47/1985, come modificato dall’art. 32, comma 43, del d.l. n. 269/2003, attribuisce espressamente all’inerzia dell’autorità preposta alla tutela del vincolo il valore di silenzio-rifiuto impugnabile e non di silenzio-assenso.

  Nel procedimento di condono edilizio, l’inerzia dell’autorità preposta al vincolo produce un silenzio-rifiuto impugnabile, non un assenso tacito.

• art. 17, comma 6, l.r. Sicilia n. 4/2003

  Parimenti inconferente è il richiamo all’art. 17, comma 6, della l.r. n. 4/2003, trattandosi di disposizione riferita ai precedenti condoni edilizi del 1985 e del 1994 e non estensibile alle procedure di terzo condono disciplinate dall’art. 32 del d.l. n. 269/2003.

  La disciplina regionale sul silenzio relativa ai precedenti condoni del 1985 e del 1994 non è estensibile alla procedura di terzo condono regolata dall’art. 32 d.l. n. 269/2003.

• art. 17-bis l. n. 241/1990

  Né può trovare applicazione l’art. 17-bis della legge n. 241/1990, posto che la relativa disciplina opera nei rapporti interorganici tra amministrazioni e non può estendersi al procedimento straordinario di condono edilizio attivato su istanza di parte.

  Il silenzio-assenso tra amministrazioni previsto dall’art. 17-bis non si applica al procedimento straordinario di condono edilizio avviato su istanza del privato.

• art. 21-nonies l. n. 241/1990

  Da ciò consegue che non si è formato alcun assenso tacito e che il provvedimento impugnato non costituisce esercizio di autotutela su un precedente titolo tacitamente formatosi, con conseguente infondatezza anche delle censure dedotte in relazione all’art. 21-nonies della legge n. 241/1990.

  In assenza di un precedente titolo tacito, il diniego non è un atto di annullamento d’ufficio e non è soggetto ai presupposti dell’art. 21-nonies.

• art. 24 l.r. Sicilia n. 15/2004

  L’art. 24 della l.r. n. 15/2004 ha stabilito che “Dalla data di entrata in vigore della presente legge è consentita la presentazione dell’istanza per il rilascio della concessione edilizia in sanatoria ai sensi dell’art. 32 del decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269, convertito con legge 24 novembre 2003, n. 326 e successive modificazioni e integrazioni. Sono fatte salve le istanze di sanatoria già presentate e le anticipazioni versate ai sensi della predetta legge alle quali si applicano le disposizioni di cui al presente articolo”.

  La disciplina siciliana del terzo condono richiama l’art. 32 d.l. n. 269/2003; il rinvio comprende anche i limiti sostanziali statali alla sanabilità, come chiarito dal successivo esame della sentenza costituzionale.

• art. 32, comma 1, d.l. n. 269/2003, convertito dalla l. n. 326/2003

  Ne consegue che non avrebbe potuto configurarsi alcun effetto provvedimentale favorevole per silentium.

  In relazione a un intervento non suscettibile di sanatoria ai sensi della disciplina del terzo condono, non può formarsi un effetto favorevole per silenzio.

• art. 167, commi 1-3, d.lgs. n. 42/2004

  Tale sistema volto a garantire nelle more del procedimento l’integrità del manufatto condonabile non è derogabile neppure richiamando i poteri sanzionatori previsti dall’art. 167, commi 1-3, del d.lgs. 42/2004 (Cons. Stato, sez. VI, 1 marzo 2023, n. 2195).

  I poteri sanzionatori paesaggistici dell’art. 167 non consentono alla Soprintendenza di anticipare l’ordine repressivo durante il procedimento di condono, che deve concludersi con il provvedimento dell’autorità comunale.

Massime di principio

• Nel procedimento di terzo condono edilizio, le opere abusive realizzate dopo l’imposizione di un vincolo paesaggistico sono sanabili soltanto se ricorrono congiuntamente i presupposti previsti dalla disciplina statale e si tratta di interventi di minore rilevanza; non sono condonabili gli interventi che comportano creazione o ampliamento di volumi o superfici.
• L’inerzia dell’autorità preposta alla tutela del vincolo nel procedimento di condono edilizio vale come silenzio-rifiuto, non come silenzio-assenso. La disciplina regionale prevista per i precedenti condoni non si estende al terzo condono, né trova applicazione il silenzio-assenso tra amministrazioni quando il procedimento è attivato su istanza di parte.
• Il parere paesaggistico reso nell’ambito del procedimento di condono è un atto endoprocedimentale, pur obbligatorio e vincolante; la definizione del procedimento e l’adozione del provvedimento finale spettano all’autorità comunale. L’eventuale procedimento sanzionatorio può essere avviato soltanto dopo la conclusione del procedimento di sanatoria.
• Il giudicato che annulla un precedente diniego per difetto di istruttoria e motivazione sulla compatibilità urbanistica non copre la distinta questione della compatibilità paesaggistica se questa non è stata esaminata ed è stata assorbita; su tale profilo l’amministrazione può quindi riesercitare il potere.

Come è indicizzato