Sentenza n. 6109/2026 - Roma, Sezione 2B

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il diniego regionale del progetto di legittimazione relativo a terreni di uso civico occupati nel Comune di Caprarola. Ha dedotto, anzitutto, la violazione dell'art. 9 della legge n. 1766/1927, dell'art. 17 della legge regionale Lazio n. 12/2016 e della legge n. 168/2017, sostenendo che la legittimazione non fosse stata abrogata né resa incompatibile con il nuovo quadro normativo dalla sentenza della Corte costituzionale n. 113/2018. Ha inoltre censurato la motivazione e l'istruttoria concernenti la prevalenza dell'interesse paesaggistico e ambientale, negando che i terreni ricadessero nella Riserva Naturale del Lago di Vico e sostenendo che la legittimazione non avrebbe comunque eliminato i vincoli paesaggistici. Ha dedotto il difetto di istruttoria e il travisamento dei fatti anche in relazione alla natura edificatoria dei suoli, alla ruralità e alla regolarità edilizia e paesaggistica dei fabbricati presenti sulle particelle. In particolare, ha sostenuto che la ruralità, annotata catastalmente nel 2021, fosse desumibile da titoli edilizi precedenti e che i fabbricati preesistessero al 1967. Infine, ha contestato la necessità di impugnare tempestivamente la nota regionale del 18 ottobre 2017 e il successivo stralcio del 30 novembre 2017, trattandosi di atti endoprocedimentali, nonché la violazione dell'art. 2 della legge n. 241/1990 per la durata del procedimento.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso. Ha chiarito che l'art. 9 della legge n. 1766/1927 è tuttora vigente e non è stato abrogato, neppure tacitamente, dalla legge n. 168/2017 né dalla sentenza della Corte costituzionale n. 113/2018. Tuttavia, la legittimazione costituisce un istituto eccezionale e discrezionale, incidente sulla trasformazione del bene da demanio ad allodio, da interpretare restrittivamente e da applicare previo rigoroso accertamento dei presupposti normativi. Nel caso concreto, mancavano i requisiti ostativi previsti dall'art. 17, comma 6, lettere a) e b), della legge regionale n. 12/2016: la ruralità dei manufatti risultava acquisita soltanto nel 2021 e non era dimostrata, al momento della presentazione del progetto, la regolarità edilizia e paesaggistica degli stessi. La CILA del 2019 e l'autorizzazione del 1997, peraltro non prodotte in giudizio, non provavano la legittimità delle preesistenze, presupponendola. Gravava sulla ricorrente l'onere di dimostrare la legittimità urbanistico-edilizia dei manufatti e l'eventuale loro realizzazione anteriore all'entrata in vigore della legge n. 765/1967. Il TAR ha inoltre ritenuto provata, sulla base della relazione del perito demaniale, l'inclusione dei terreni nella Riserva Naturale del Lago di Vico; tale circostanza corroborava la prevalenza dell'interesse pubblico alla conservazione dell'area. La fondatezza di tali ragioni rendeva superfluo esaminare la questione della tardiva impugnazione degli atti del 2017. La ricorrente è stata condannata a pagare alla Regione Lazio 3.000 euro oltre accessori; nulla è stato disposto per le spese nei confronti del Comune di Caprarola, non costituito.

Norme richiamate

• art. 9 legge n. 1766/1927

  a) che l'occupatore vi abbia apportato sostanziali e permanenti migliorie; b) che la zona occupata non interrompa la continuità dei terreni; c) che l'occupazione duri almeno da dieci anni

  La disposizione conserva vigenza e disciplina la legittimazione delle occupazioni di terre di uso civico, ma l'istituto ha carattere eccezionale e discrezionale e richiede un'interpretazione restrittiva dei presupposti.

• art. 17, comma 6, legge regionale Lazio n. 12/2016

  Costituiscono elementi ostativi al rilascio del provvedimento di legittimazione delle occupazioni dei terreni di cui al comma 1: a) la presenza di fabbricati non aventi caratteristiche di ruralità o oggetto di abusivismo edilizio; b) la natura edificatoria dei suoli; c) elementi di interesse pubblico

  La presenza di fabbricati privi di ruralità o di regolarità edilizia e paesaggistica, la natura edificatoria dei suoli e gli elementi di interesse pubblico impediscono la legittimazione.

• art. 3, comma 6, legge n. 168/2017

  mantenimento del vincolo paesaggistico anche in caso di liquidazione degli usi civici

  Il vincolo paesaggistico permane anche dopo la liquidazione degli usi civici e costituisce il punto di raccordo tra la perpetua destinazione dei beni e le ipotesi di variazione del patrimonio civico.

• art. 142, comma 1, lettera h), d.lgs. n. 42/2004

  È richiamato nel quadro dei vincoli paesaggistici gravanti sulle aree interessate dagli usi civici.

• art. 2697 c.c.

  Grava sul privato che invoca la legittimità dell'opera e la sua realizzazione anteriore a una determinata data l'onere di fornire la relativa prova; tale onere può essere temperato secondo ragionevolezza, ma non può essere integralmente eliminato.

• art. 2 legge n. 241/1990

  La questione relativa alla durata del procedimento non è stata esaminata, poiché l'infondatezza nel merito delle censure rendeva superfluo affrontare anche la contestazione concernente gli atti endoprocedimentali del 2017.

Massime di principio

• La legittimazione delle occupazioni di terre gravate da uso civico, prevista dall'art. 9 della legge n. 1766/1927, non è stata abrogata dalla legge n. 168/2017 né dalla sentenza della Corte costituzionale n. 113/2018; essa resta tuttavia un istituto eccezionale e discrezionale, da interpretare restrittivamente e da applicare solo dopo un rigoroso accertamento di tutti i presupposti di legge.
• La legittimazione di un'occupazione di terre di uso civico non costituisce un diritto soggettivo dell'occupante, ma dà luogo a una mera aspettativa e a una posizione di interesse legittimo, poiché l'amministrazione conserva un'ampia discrezionalità e deve attribuire preminenza all'interesse pubblico, anche quando ricorrano le condizioni astratte dell'art. 9 della legge n. 1766/1927.
• Ai sensi dell'art. 17, comma 6, della legge regionale Lazio n. 12/2016, la presenza di fabbricati privi di caratteristiche di ruralità o di regolarità edilizia e paesaggistica costituisce elemento ostativo alla legittimazione dell'occupazione di terre di uso civico.
• Il privato che invoca la legittimità urbanistico-edilizia di manufatti realizzati senza titolo, anche assumendone la preesistenza all'entrata in vigore della legge n. 765/1967, deve fornire la relativa prova; titoli edilizi successivi o atti che presuppongono la legittimità delle preesistenze non dimostrano, da soli, tale legittimità.
• La legittimazione di terre di uso civico non elimina il vincolo paesaggistico, che permane anche in caso di liquidazione degli usi civici ai sensi dell'art. 3, comma 6, della legge n. 168/2017; l'inclusione dell'area in una riserva naturale può costituire un elemento di interesse pubblico ostativo alla legittimazione.

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