Sentenza n. 687/2026 - Venezia, Sezione 4

Esito

La controversia

La ricorrente, già titolare di una concessione per l’occupazione di 7,80 mq di suolo pubblico, aveva presentato una manifestazione di interesse per ottenere un ampliamento di ulteriori 4,80 mq. Ha impugnato la deliberazione comunale di revisione dei pianini e gli atti della conferenza di servizi deducendo: violazione degli artt. 7 e 14, comma 5, l. 241/1990, per non essere stata invitata alla conferenza di servizi, nonostante la manifestazione di interesse, e disparità di trattamento rispetto a comitati di cittadini invitati; violazione dell’art. 10-bis l. 241/1990, per mancata comunicazione dei motivi ostativi; difetto assoluto di motivazione, disparità di trattamento e violazione dell’art. 52, comma 1-ter, d.lgs. 42/2004, per il mancato ampliamento del plateatico; travisamento dei fatti, poiché la planimetria avrebbe rappresentato un armadietto elettrico già spostato e una cabina telefonica rimossa, oltre a non considerare che l’area richiesta sarebbe stata una rientranza non interferente con il flusso pedonale; ingiustizia manifesta e violazione dei criteri comunali sull’occupazione del suolo pubblico. Ha inoltre contestato la legittimità dei pianini per asserita carenza di una norma attributiva del potere e ha chiesto il risarcimento del danno.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso. Ha qualificato i pianini come atti amministrativi generali e pianificatori, destinati a disciplinare in via generale l’uso del suolo pubblico, e ha ritenuto fondato il relativo potere comunale sull’art. 13 d.lgs. 267/2000, sull’art. 52 d.lgs. 42/2004 e sull’art. 9, comma 3, del regolamento comunale sul canone unico. Le censure relative all’applicabilità dei criteri comunali del 2012 e all’illegittimità della deliberazione consiliare n. 56/2016 sono state dichiarate inammissibili per genericità e mancata indicazione dell’incidenza concreta sui provvedimenti impugnati. È stata inoltre esclusa la rilevanza delle maggiori occupazioni consentite durante l’emergenza Covid-19, trattandosi di disciplina eccezionale non utilizzabile come parametro per la legittimità del pianino del 2022. Quanto alla partecipazione procedimentale, l’art. 13 l. 241/1990 esclude l’applicazione delle norme generali di partecipazione agli atti normativi, amministrativi generali, di pianificazione e programmazione; la manifestazione di interesse aveva natura meramente informativa e non costituiva un’istanza idonea ad avviare un procedimento individuale. Anche la violazione dell’art. 10-bis non è stata ravvisata come vizio invalidante, non essendo stata dimostrata l’utilità concreta della partecipazione omessa. Il difetto di motivazione è stato escluso perché gli atti di pianificazione non sono soggetti all’obbligo generale di motivazione ai sensi dell’art. 3, comma 2, l. 241/1990; comunque, la scelta di non ampliare il plateatico risultava coerente con il criterio dell’elevata intensità del flusso pedonale e con la planimetria, che collocava l’area richiesta nel percorso pedonale verso una strada ad alto flusso. Il travisamento è stato escluso perché la decisione non dipendeva dalla presenza dei manufatti rappresentati nella planimetria, ma dall’esigenza di preservare la fluidità del traffico pedonale. La domanda risarcitoria è stata respinta sia per l’assenza di illegittimità degli atti sia per la mancanza di prova del danno. Le spese sono state compensate in ragione della chiarificazione della natura della manifestazione di interesse intervenuta solo a seguito dell’istruttoria disposta dal Tribunale.

Norme richiamate

• art. 10, comma 1, d.P.R. 1199/1971

  Ha consentito la trasposizione in sede giurisdizionale del ricorso straordinario proposto dalla società.

• art. 13 l. 241/1990

  Esclude l’applicazione delle norme generali sulla partecipazione ai procedimenti diretti all’emanazione di atti normativi, amministrativi generali, di pianificazione e programmazione.

• art. 7 l. 241/1990

  La relativa garanzia partecipativa non si applica al procedimento di formazione dei pianini, qualificati come atti generali e pianificatori.

• art. 10-bis l. 241/1990

  La mancata comunicazione dei motivi ostativi non determina autonomamente l’illegittimità dell’atto se il ricorrente non dimostra l’utilità concreta della partecipazione omessa; inoltre, non opera con riferimento alla formazione dell’atto pianificatorio generale.

• art. 3, comma 2, l. 241/1990

  Gli atti di pianificazione e programmazione sono esclusi dall’obbligo generale di motivazione, ferma la necessità che le scelte non siano manifestamente illogiche, contraddittorie, ingiustificate o fondate su errori di fatto.

• art. 52 d.lgs. 42/2004

  Con le deliberazioni previste dalla normativa in materia di riforma della disciplina relativa al settore del commercio, i comuni, sentito il soprintendente, individuano le aree pubbliche aventi valore archeologico, storico, artistico e paesaggistico nelle quali vietare o sottoporre a condizioni particolari l’esercizio del commercio.

  Costituisce, insieme all’art. 52, comma 1-ter, la base normativa del potere comunale di disciplinare e limitare l’uso individuale delle aree pubbliche di pregio e quelle connesse a complessi monumentali e flussi turistici rilevanti.

• art. 52, comma 1-ter, d.lgs. 42/2004

  Al fine di assicurare il decoro dei complessi monumentali e degli altri immobili del demanio culturale interessati da flussi turistici particolarmente rilevanti, nonché delle aree a essi contermini i Comuni adottano apposite determinazioni volte a vietare gli usi da ritenere non compatibili con le specifiche esigenze di tutela e di valorizzazione nonché, ove se ne riscontri la necessità, l’uso individuale delle aree pubbliche di pregio a seguito del rilascio di concessioni di posteggio o di occupazione di suolo pubblico.

  Attribuisce ai Comuni il potere di adottare determinazioni limitative dell’uso individuale delle aree pubbliche di pregio per esigenze di decoro, tutela e valorizzazione.

• art. 13, comma 1, d.lgs. 267/2000

  Spettano al comune tutte le funzioni amministrative che riguardano la popolazione ed il territorio comunale, precipuamente nei settori organici dei servizi alla persona e alla comunità, dell’assetto ed utilizzazione del territorio e dello sviluppo economico, salvo quanto non sia espressamente attribuito ad altri soggetti dalla legge statale o regionale, secondo le rispettive competenze.

  Fornisce la base generale del potere comunale di pianificazione e regolazione dell’uso del territorio e del suolo pubblico.

• art. 40, comma 2, c.p.a.

  Rende inammissibili le censure generiche e non supportate da argomentazioni idonee a individuare il vizio dedotto e la sua incidenza sull’atto impugnato.

• art. 30 c.p.a.

  La domanda risarcitoria è stata respinta per l’assenza di un’illegittimità degli atti impugnati e per la mancata prova del danno.

Massime di principio

• I pianini comunali che disciplinano in via generale le aree e le modalità di occupazione del suolo pubblico hanno natura di atti amministrativi generali e pianificatori, non di provvedimenti individuali di diniego.
• Il potere comunale di pianificare e limitare l’occupazione del suolo pubblico può fondarsi sulle competenze generali in materia di assetto e utilizzazione del territorio e, per le aree di valore culturale o interessate da rilevanti flussi turistici, sull’art. 52 d.lgs. 42/2004; l’esercizio di tale potere comprende la valutazione di dimensioni, tempi, modalità e restrizioni dell’occupazione.
• Le garanzie partecipative degli artt. 7 e 10-bis l. 241/1990 non si applicano alla formazione di atti amministrativi generali e pianificatori, in forza dell’art. 13 l. 241/1990. Una manifestazione di interesse avente funzione meramente informativa non equivale a un’istanza individuale idonea ad avviare un procedimento destinato a concludersi con un provvedimento espresso.
• Gli atti di pianificazione e programmazione non sono soggetti all’obbligo generale di motivazione previsto dall’art. 3 l. 241/1990; le scelte pianificatorie restano sindacabili solo se manifestamente illogiche, contraddittorie, ingiustificate o fondate su errori di fatto abnormi.
• La precedente autorizzazione, eventualmente rilasciata in via eccezionale durante l’emergenza sanitaria, non costituisce parametro per valutare la legittimità della successiva disciplina ordinaria dell’occupazione del suolo pubblico, una volta cessate le ragioni emergenziali.
• La domanda risarcitoria proposta insieme all’impugnazione di un atto amministrativo deve essere respinta quando non sia accertata l’illegittimità dell’azione amministrativa e il danno non sia comunque provato.

Come è indicizzato