Sentenza n. 7113/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

M.A.R.A.S. S.r.l., quale appaltatrice e costruttrice non proprietaria, ha appellato la sentenza del TAR che aveva accolto il ricorso del proprietario contro il provvedimento comunale n. 652/2023, relativo all’inottemperanza all’ordinanza di demolizione n. 6/2010, all’acquisizione gratuita dell’intero manufatto e alla sanzione di 13.000 euro. L’appellante ha dedotto: 1) la mancata o non adeguatamente provata notifica del ricorso di primo grado nei suoi confronti e la conseguente inammissibilità del ricorso; 2) l’erroneità della sentenza per non avere considerato che la seconda istanza di accertamento di conformità, presentata il 24 ottobre 2023, era successiva all’accertamento dell’inottemperanza del 10 ottobre 2023 e alla sua notificazione del 16 ottobre 2023, mentre la documentazione integrativa era stata depositata solo il 29 dicembre 2023; 3) e 4) l’erroneità della decisione per avere attribuito alla prima istanza di sanatoria l’effetto di mantenere sospesa l’efficacia dell’ordine di demolizione, nonostante il silenzio-rigetto ex art. 36, comma 3, d.P.R. 380/2001, non impugnato, e per avere così consentito la prosecuzione della sanatoria e determinato, secondo l’appellante, l’illegittima chiusura del giudizio di ottemperanza n. 1258/2020 nei chiarimenti al commissario ad acta.

La decisione

L’appello è stato rigettato. Il primo motivo è infondato: il costruttore non proprietario, pur essendo coobbligato alla demolizione, non è controinteressato necessario rispetto all’impugnazione dei provvedimenti sanzionatori adottati nei confronti del proprietario, perché non trae da essi un vantaggio diretto e immediato; l’eventuale accoglimento della sanatoria può anzi far venir meno il suo obbligo di demolizione. La mera qualità di denunciante o la vicinitas non bastano a fondare la posizione di controinteressato tecnico. Il Collegio ha inoltre dubitato, senza doverla definire, della legittimazione e soprattutto dell’interesse dell’appellante all’impugnazione, poiché l’appello è comunque infondato nel merito. Anche gli ulteriori motivi sono infondati. Il Comune aveva istruito la prima istanza dell’11 agosto 2022, chiedendo integrazioni documentali, e aveva adottato un diniego espresso che non era stato comunicato; non si era quindi perfezionato, nella fattispecie, il silenzio-rigetto dedotto dall’appellante. Finché il diniego espresso non è comunicato, permane l’effetto sospensivo prodotto dall’istanza di sanatoria sull’efficacia dell’ordine di demolizione; soltanto la comunicazione del diniego avrebbe potuto far riprendere tale efficacia. In tale intervallo era legittima la presentazione della seconda istanza di sanatoria e della relativa integrazione documentale. La mancata produzione in primo grado del provvedimento espresso non prova che esso non esistesse: l’onere di produrlo gravava sull’Amministrazione, e l’appellante non aveva chiesto attività istruttoria o acquisizione di informazioni. Sentenza del TAR confermata; nulla sulle spese, poiché gli appellati non si sono costituiti.

Norme richiamate

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  il costruttore non proprietario, in quanto coobbligato alla demolizione del bene abusivo ai sensi dell’art. 31 del d.P.R. n. 380/2001 (quale responsabile dell’abuso), sia titolare di un interesse giuridico rilevante alla conclusione del procedimento di accertamento delle irregolarità edilizie intentato dall’autorità comunale

  Il costruttore non proprietario è coobbligato alla demolizione quale responsabile dell’abuso, ma ciò non gli attribuisce automaticamente la qualità di controinteressato rispetto all’impugnazione delle sanzioni rivolte al proprietario.

• art. 36, comma 3, d.P.R. 380/2001

  Nel caso di specie, il consolidato e condivisibile orientamento giurisprudenziale, invocato dall’appellante, secondo cui il silenzio serbato dal Comune sull’istanza di accertamento di conformità urbanistica non ha valore di silenzio-inadempimento, ma di silenzio-rigetto, con la conseguenza che, una volta decorso il relativo termine, non sussiste un obbligo di provvedere, dovendosi ritenere già perfezionato il provvedimento negativo da impugnare nel termine ordinario di decadenza (Cons. St., Sez. VI, 1° marzo 2019, n. 1435; così anche Cons. St., Sez. VI, 28 aprile 2020, n. 2718), non è pertinente, in quanto il Comune ha istruito la prima istanza di condono, sospendendo il termine di cui all’art. 36, comma 3, del d.P.R. n. 301 del 2001, con richieste di integrazioni documentali, come possibile in base all’art. 2 della legge n. 241 del 1990, ed ha adottato un provvedimento espresso, che, tuttavia, non è stato comunicato al destinatario.

  Il regime ordinario del silenzio-rigetto non risolve la fattispecie quando l’Amministrazione abbia istruito l’istanza, richiesto integrazioni e adottato un diniego espresso non comunicato; la sospensione dei termini connessa all’istruttoria e la mancata comunicazione impediscono di ritenere, in questo caso, che il diniego tacito abbia prodotto gli effetti invocati dall’appellante.

• art. 2 l. 241/1990

  Nel caso di specie, il consolidato e condivisibile orientamento giurisprudenziale, invocato dall’appellante, secondo cui il silenzio serbato dal Comune sull’istanza di accertamento di conformità urbanistica non ha valore di silenzio-inadempimento, ma di silenzio-rigetto, con la conseguenza che, una volta decorso il relativo termine, non sussiste un obbligo di provvedere, dovendosi ritenere già perfezionato il provvedimento negativo da impugnare nel termine ordinario di decadenza (Cons. St., Sez. VI, 1° marzo 2019, n. 1435; così anche Cons. St., Sez. VI, 28 aprile 2020, n. 2718), non è pertinente, in quanto il Comune ha istruito la prima istanza di condono, sospendendo il termine di cui all’art. 36, comma 3, del d.P.R. n. 301 del 2001, con richieste di integrazioni documentali, come possibile in base all’art. 2 della legge n. 241 del 1990, ed ha adottato un provvedimento espresso, che, tuttavia, non è stato comunicato al destinatario.

  Nel procedimento di sanatoria, le richieste di integrazione documentale possono sospendere il termine di conclusione secondo la disciplina generale dell’azione amministrativa; la vicenda concreta non è quindi assimilabile al semplice silenzio-rigetto maturato per decorso del termine.

• art. 21-bis l. 241/1990

  Difatti, come stabilisce l’art. 21-bis della legge n. 241 del 1990, il provvedimento limitativo della sfera giuridica dei privati acquista efficacia nei confronti di ciascun destinatario con la comunicazione. Tale regola va applicata anche al diniego espresso di sanatoria, proprio in considerazione degli effetti che l’istanza di sanatoria comporta (sospensione dell’efficacia dell'ordine di demolizione) e che il provvedimento negativo espresso fa venire meno.

  Il diniego espresso di sanatoria, in quanto provvedimento limitativo della sfera giuridica del destinatario, acquista efficacia nei suoi confronti con la comunicazione. Solo da tale comunicazione può riprendere efficacia l’ordine di demolizione che era stato sospeso dall’istanza di sanatoria.

• art. 46, comma 2, c.p.a.

  Per completezza occorre evidenziare che dalla mancata produzione nel giudizio di primo grado del provvedimento espresso (non comunicato al ricorrente di primo grado) n. 11187/2022 non può desumersi alcun argomento di prova o indizio in ordine alla sua inesistenza, trattandosi di provvedimento espressamente indicato con un numero di protocollo (prot. n.11187/2022), il cui onere di produzione incombe sull’Amministrazione, ai sensi dell’art. 46, secondo comma, c.p.a.

  La mancata produzione in giudizio di un provvedimento amministrativo, quando l’onere di produzione grava sull’Amministrazione, non consente di desumerne l’inesistenza; nel caso concreto, la produzione del diniego espresso competeva al Comune.

• art. 112 c.p.c.

  In proposito deve ricordarsi che il regime di silenzio rifiuto previsto in materia di sanatoria ordinaria di abusi edilizi non preclude un provvedimento tardivo di diniego espresso (Cons.Stato, Sez. II, 6 maggio 2021, n. 3545; sebbene in senso contrario Cons. giust. amm. Sicilia, Sez. giurisd., 3 novembre 2025, n. 853), la cui legittimità può essere verificata in questa sede nei limiti delle censure proposte dal ricorrente di primo grado, in ossequio all’art. 112 c.p.c.

  La legittimità di un diniego espresso tardivo può essere valutata nel giudizio entro i limiti delle censure formulate dal ricorrente, in conformità al principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato.

Massime di principio

• Il costruttore non proprietario, pur essendo coobbligato alla demolizione dell’abuso edilizio, non è per ciò solo controinteressato necessario nel giudizio promosso dal proprietario contro le sanzioni edilizie a lui rivolte: occorre che dagli atti emerga un vantaggio diretto e immediato dalla conservazione dei provvedimenti impugnati o una lesione, attuale o potenziale, di un proprio diritto derivante dal loro annullamento.
• La mera qualità di denunciante o la vicinitas non sono sufficienti a fondare la posizione di controinteressato tecnico nel giudizio edilizio; è necessaria una posizione qualificata e una diretta utilità alla conservazione dell’atto impugnato.
• Quando un’istanza di sanatoria edilizia è stata istruita con richieste di integrazione e l’Amministrazione ha adottato un diniego espresso non comunicato, non può applicarsi alla fattispecie il silenzio-rigetto nel modo prospettato per far riprendere automaticamente efficacia all’ordine di demolizione.
• Il diniego espresso di sanatoria produce effetti nei confronti del destinatario con la comunicazione; fino a quel momento permane l’effetto sospensivo dell’istanza sull’ordine di demolizione e non ne riprendono gli effetti sanzionatori.
• La mancata produzione in giudizio, da parte dell’Amministrazione, di un provvedimento la cui produzione le compete non costituisce, di per sé, prova o indizio della sua inesistenza.

Come è indicizzato