Sentenza n. 656/2026 - C.g.a.r.s, Sezione 1

Esito

La controversia

La società, titolare di concessione edilizia del 16 marzo 2011 per una casa di cura a indirizzo riabilitativo polivalente, intendeva convertire la struttura in una Comunità Terapeutica Assistita (CTA) da 40 posti letto, articolata in un modulo per pazienti con disabilità psichica e alta protezione e in un modulo per pazienti con doppia diagnosi. L’Assessorato aveva negato il parere favorevole invocando la programmazione regionale e il numero di strutture già attive rispetto alla popolazione, nonché, con successivi atti, la sufficienza dei posti disponibili e l’assenza di significativi tempi di attesa. In primo grado la società aveva dedotto: difetto di motivazione, sostenendo che il parametro di 3 posti letto ogni 10.000 abitanti fosse tendenziale e non sufficiente, da solo, a giustificare il diniego; erronea valutazione dei presupposti, perché nel modulo dipartimentale SR1 sarebbero state attive solo due CTA, per 40 posti, a fronte di una capacità teorica di circa 60 posti; mancata considerazione del fabbisogno di una CTA per la doppia diagnosi e della relativa programmazione regionale; violazione dell’art. 10-bis l. 241/1990 per omesso preavviso di rigetto. Con i motivi aggiunti aveva inoltre contestato il riferimento alla dotazione provinciale anziché al singolo modulo dipartimentale e l’irrilevanza dei tempi di attesa, poiché i pazienti potevano essere inviati fuori provincia, con conseguenti disagi. Aveva chiesto anche il risarcimento, quantificato in € 1.000.000 per il periodo 2013-2016 e in € 400.000 per ciascun anno successivo. In appello ha chiesto la riforma della sentenza del TAR che aveva respinto il ricorso e i motivi aggiunti. L’ASP ha eccepito carenza di interesse per la natura endoprocedimentale degli atti, inammissibilità dei motivi aggiunti contro atti meramente confermativi e propria carenza di legittimazione passiva. In udienza l’appellante ha precisato che non chiedeva accreditamento né contrattualizzazione con il Servizio sanitario, ma l’autorizzazione per operare in regime libero-professionale.

La decisione

Il CGARS ha accolto in parte l’appello e riformato la sentenza del TAR. Ha respinto l’eccezione di carenza di interesse: i pareri impugnati erano immediatamente lesivi perché impedivano la prosecuzione del procedimento autorizzatorio. Ha respinto l’eccezione di inammissibilità dei motivi aggiunti, poiché i successivi atti erano conferme proprie, adottate dopo nuova istruttoria e rivalutazione dell’istanza, e non mere ripetizioni del primo parere. Ha respinto anche l’eccezione di difetto di legittimazione passiva dell’ASP rispetto ai secondi motivi aggiunti, dato il suo contributo istruttorio richiamato nella motivazione dell’ultimo atto. Poiché i tre pareri pervenivano alla stessa conclusione e l’ultimo era una conferma propria, il Collegio ha dichiarato improcedibili il ricorso introduttivo e i primi motivi aggiunti per sopravvenuta carenza di interesse, concentrando l’esame sui secondi motivi aggiunti. Nel merito, ha ritenuto fondata la censura nei limiti della richiesta di autorizzazione all’esercizio privato in libera concorrenza: la verifica di compatibilità prevista dall’art. 8-ter d.lgs. 502/1992 non può essere utilizzata per opporre ragioni di programmazione della spesa o saturazione della rete sanitaria che attengono, invece, ai distinti procedimenti di accreditamento e contrattualizzazione. L’autorizzazione all’esercizio in regime privatistico non comporta accreditamento né diritto a remunerazione pubblica; l’Assessorato dovrà verificare i requisiti di legge per l’attività libero-professionale e adottare le ulteriori determinazioni. Le restanti censure sono state assorbite. La domanda risarcitoria è stata respinta: la società non ha provato né il danno emergente né il lucro cessante e una CTU non avrebbe potuto supplire alla mancanza di prova, avendo funzione valutativa e non esplorativa. Spese del doppio grado compensate per reciproca soccombenza.

Norme richiamate

• art. 8-ter d.lgs. 502/1992

  L’autorizzazione per la realizzazione di strutture da adibire all’esercizio di attività sanitarie e socio-sanitarie, in base al comma 3 dell’art. 8-ter, del predetto d.lgs. n. 502/1992, dipende dalla verifica di compatibilità da parte della Regione, da effettuarsi in rapporto al fabbisogno complessivo e alla localizzazione delle strutture presenti sul territorio regionale, anche al fine di meglio garantire l’accessibilità dell’utenza ai servizi e valorizzare le aree di insediamento prioritario delle nuove strutture.

  La verifica regionale di compatibilità dell’autorizzazione riguarda il fabbisogno complessivo e la localizzazione delle strutture; per l’attività in regime privatistico, le ragioni di contenimento della spesa pubblica e di programmazione della rete non possono essere utilizzate come ostacolo, dovendo l’amministrazione accertare i parametri pertinenti alla richiesta autorizzatoria.

• art. 8-quater d.lgs. 502/1992

  A differenza dell’autorizzazione di cui all’art. 8 ter D.Lgs. n. 502/1992, l’accreditamento è un istituto preordinato a garantire al cittadino il diritto di essere curato nell’ambito del S.S.R., scegliendo il medico a cui affidarsi tra quelli operanti presso le strutture private convenzionate, alle quali potrà eventualmente spettare il rimborso delle prestazioni effettivamente erogate, a condizione che la relativa attività si svolga sotto il diretto controllo della Pubblica Amministrazione, nel rispetto degli standard previsti e a fronte di una remunerazione determinata secondo tariffe prestabilite in base alla programmazione regionale.

  L’accreditamento, distinto dall’autorizzazione, abilita a operare per conto del Servizio sanitario regionale ed è subordinato ai requisiti ulteriori, alla funzionalità rispetto alla programmazione e alle verifiche previste; le valutazioni di programmazione sanitaria e di contenimento della spesa rilevano in questa fase, non nel rilascio della mera autorizzazione all’esercizio privato.

• art. 8-quinquies d.lgs. 502/1992

  Si tratta del terzo momento, disciplinato dall’art. 8 quinquies d.lgs. n. 502/1992 e successive modificazioni, che riguarda proprio gli accordi contrattuali e attribuisce alle Regioni il compito di definire e individuare gli ambiti di applicazione e i soggetti interessati, in quanto è solo con il convenzionamento, e nei limiti del budget fissato, che la struttura sanitaria accreditata acquisisce il diritto alla remunerazione della prestazione resa da parte della finanza regionale.

  Il diritto alla remunerazione pubblica delle prestazioni non discende dalla sola autorizzazione né dal solo accreditamento: sorge in seguito alla stipula degli accordi contrattuali e nei limiti del budget stabilito.

• art. 10-bis l. 241/1990

  L’omessa comunicazione del preavviso di rigetto ex art. 10 bis l. n. 241/1990.

  La censura relativa alla mancata comunicazione del preavviso di rigetto è stata assorbita e non ha ricevuto un autonomo scrutinio di merito.

• art. 101, comma 1, c.p.a.

  Nel giudizio amministrativo costituisce, infatti, specifico onere dell'appellante formulare una critica puntuale della motivazione della sentenza impugnata, posto che l'oggetto di tale giudizio è costituito da quest'ultima e non dal provvedimento gravato in primo grado; il suo assolvimento esige quindi la deduzione di specifici motivi di contestazione della correttezza del percorso argomentativo che ha fondato la decisione appellata, con la conseguenza che il mancato assolvimento di tale onere, con le modalità appena precisate, implica l'inammissibilità della censura relativa al capo della decisione che è rimasto estraneo alle critiche svolte nell'atto d'appello (Consiglio di Stato, sez. IV, 13 dicembre 2013 n. 6005), con conseguente reiezione del gravame se detto autonomo capo della sentenza è idoneo a sorreggere di per sé la decisione assunta (Consiglio di Stato, sez. VI, 31 ottobre 2011, n. 5820).

  L’appello richiede specifiche censure contro i capi e le motivazioni della sentenza impugnata; i capi autonomi non specificamente contestati restano estranei al devolutum e possono da soli sostenere la decisione.

• art. 104 c.p.a.

  Con riguardo al caso in esame, a cagione della proposizione dell'appello e della reiterazione di tutti i motivi dedotti in prime cure, il Collegio osserva che è riemerso l'intero thema decidendum del giudizio di primo grado, che perimetra necessariamente il processo di appello ex art. 104 c.p.a..

  La riproposizione in appello di tutti i motivi di primo grado ha devoluto al giudice di secondo grado l’intero thema decidendum, consentendo l’esame diretto delle censure originarie.

• art. 101, comma 2, c.p.a.

  nei casi in cui non si applica l'art. 105 Cod. proc. amm., la possibilità per il giudice di appello di pronunciarsi sulla domanda o sulle domande non esaminate in primo grado o erroneamente dichiarate irricevibili, inammissibili o improcedibili, presuppone necessariamente che, ai sensi dell'art. 101, comma 2, tali domande siano oggetto di rituale riproposizione, operando, altrimenti, la presunzione di rinuncia stabilita dallo stesso articolo, con conseguente inammissibilità per difetto di interesse dell'appello proposto senza assolvere all'onere di riproposizione

  Le domande non esaminate o dichiarate in rito in primo grado devono essere ritualmente riproposte in appello, altrimenti opera la presunzione di rinuncia e l’appello è inammissibile per difetto di interesse su tali domande.

• art. 2697, comma 1, c.c.

  Quanto all'onere della prova nell'azione risarcitoria, va preliminarmente evidenziato che nell'azione di responsabilità per danni il principio dispositivo dell'art. 2697, comma 1, c. c., opera con pienezza, senza il temperamento del metodo acquisitivo caratteristico dell'azione giurisdizionale di annullamento; spetta quindi al danneggiato fornire in giudizio la prova di tutti gli elementi costitutivi della fattispecie risarcitoria, e quindi quella della presenza di un nesso causale, che colleghi la condotta commissiva o omissiva della Pubblica Amministrazione all'evento dannoso, nonché quella, per la parte di interesse nella questione in esame, dell'effettività del danno di cui si invoca il ristoro, con la conseguenza che, ove la domanda di risarcimento manchi di tale necessaria prova, essa va respinta

  Nell’azione risarcitoria il danneggiato deve provare gli elementi costitutivi della responsabilità, compresi nesso causale ed effettività del danno; il metodo acquisitivo proprio dell’azione di annullamento non supplisce alla prova mancante.

Massime di principio

• L’autorizzazione sanitaria prevista dall’art. 8-ter d.lgs. 502/1992 è distinta dall’accreditamento istituzionale e dagli accordi contrattuali con il Servizio sanitario: consente la realizzazione e l’esercizio dell’attività, mentre accreditamento e contrattualizzazione sono presupposti ulteriori per operare per conto del servizio pubblico e ottenere la remunerazione delle prestazioni.
• Nel valutare l’autorizzazione all’esercizio di attività sanitaria in regime privatistico e senza oneri per il Servizio sanitario, l’amministrazione non può opporre ragioni di contenimento della spesa pubblica proprie della programmazione dell’accreditamento e dei contratti. Deve invece verificare i requisiti di legge e la compatibilità secondo i parametri pertinenti all’autorizzazione; l’autorizzazione non attribuisce un diritto all’accreditamento o alla remunerazione pubblica.
• Un atto endoprocedimentale è immediatamente impugnabile quando è direttamente lesivo, perché preclude la prosecuzione del procedimento o rende ineluttabile l’esito sfavorevole; la natura endoprocedimentale non esclude, in tale ipotesi, l’interesse all’azione di annullamento.
• È autonomamente impugnabile l’atto di conferma adottato dopo una nuova istruttoria e una rinnovata ponderazione degli interessi, mentre la mera conferma, che si limita a richiamare il precedente provvedimento senza nuova istruttoria o motivazione, non ha ordinariamente autonoma lesività.
• Nell’azione risarcitoria il danneggiato deve fornire prova concreta degli elementi costitutivi della responsabilità e dell’effettività del danno; la consulenza tecnica d’ufficio può valutare elementi già acquisiti, ma non può essere utilizzata per ricercare o supplire alla prova che la parte non ha prodotto.

Come è indicizzato