Cassazione Civile, Ordinanza n. 05376/2025 del 28/02/2025

Esito

La controversia

La controversia nasce da un verbale provinciale di accertamento e contestazione con cui si era ritenuto che la società concessionaria autostradale avesse occupato, senza concessione e senza corrispondere il canone COSAP dovuto per un anno pregresso, lo spazio sovrastante una strada provinciale mediante un pontone autostradale. Il TAR aveva inizialmente declinato la giurisdizione in favore del giudice ordinario; il Consiglio di Stato, con una prima sentenza, aveva invece affermato la giurisdizione amministrativa e rimesso la causa al primo giudice, e con una successiva sentenza di merito aveva accolto il ricorso della società, annullando il verbale e affermando, in sostanza, che per quel tipo di occupazione non fosse dovuto alcun canone o corrispettivo. La Provincia ha proposto ricorso per cassazione con tre motivi: 1) difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, sostenendo che la controversia riguardasse solo una sanzione amministrativa pecuniaria e che il regolamento provinciale prevedesse solo tale sanzione, non anche misure ripristinatorie; 2) ulteriore difetto di giurisdizione per la asserita natura solo accessoria della rimozione delle installazioni abusive, prevista in altre fattispecie e non applicabile al caso; 3) difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in materia di canoni di occupazione di spazi e aree pubbliche, oltre a dedotto eccesso di potere giurisdizionale per avere il Consiglio di Stato escluso la debenza del canone e, secondo la ricorrente, creato una norma di esenzione non prevista dall'ordinamento. La società ha eccepito l'inammissibilità del ricorso perché tardivo rispetto alla prima sentenza del Consiglio di Stato del 2019 e perché non tutte le statuizioni su giurisdizione sarebbero state impugnate; nel merito ha difeso la correttezza della decisione impugnata.

La decisione

La Corte di cassazione ha dichiarato inammissibile il ricorso. Ha ritenuto tardivi e quindi non più scrutinabili i primi due motivi, perché diretti contro la sentenza del Consiglio di Stato del 2019, che era sentenza definitiva immediatamente impugnabile con ricorso per cassazione e che, non essendo stata tempestivamente censurata, era passata in giudicato. Quanto al terzo motivo, la Corte ha escluso il difetto di giurisdizione e l'eccesso di potere giurisdizionale: ha osservato che la domanda originaria della società era diretta all'annullamento del verbale di accertamento dell'abusività dell'occupazione, atto prodromico alla sanzione, e che le affermazioni del Consiglio di Stato sulla non debenza del canone erano solo conseguenze argomentative della negata abusività dell'occupazione, non una autonoma decisione su una pretesa patrimoniale riservata al giudice ordinario. Ha inoltre escluso che il Consiglio di Stato avesse creato una norma nuova, avendo invece operato un'interpretazione del quadro normativo vigente. La Provincia è stata condannata alle spese e all'ulteriore contributo unificato.

Norme richiamate

• art. 63 d.lgs. n. 446/1997

  richiamato quale base della violazione contestata e del relativo sistema sanzionatorio in materia di occupazione abusiva e canone COSAP; non è però stato ritenuto decisivo ai fini del riparto di giurisdizione

• art. 50 del Regolamento provinciale COSAP

  secondo la ricorrente prevedeva solo sanzioni pecuniarie; il Consiglio di Stato lo ha invece letto come norma che distingue tra occupazione sine titulo e installazione abusiva di manufatti, con possibili misure ripristinatorie e sanzionatorie

• art. 105, comma 1, c.p.a.

  richiamato dal Consiglio di Stato per la rimessione della causa al primo giudice dopo aver affermato la giurisdizione amministrativa

• art. 360, comma 3, c.p.c.

  interpretato nel senso che non consente l'impugnazione differita delle sentenze definitive del giudice d'appello che chiudono il grado, come quella che afferma la giurisdizione e rimette la causa al primo giudice

• art. 386 c.p.c.

  la giurisdizione si determina in base all'oggetto della domanda, cioè al petitum sostanziale e alla causa petendi, non alla mera prospettazione della parte

• art. 111, comma 8, Cost.

  il ricorso per cassazione per eccesso di potere giurisdizionale è ammissibile solo se il giudice speciale crea una norma nuova, non quando interpreti la normativa vigente, anche in modo estensivo o analogico

• art. 20, comma 5, Codice della strada

  richiamato dalla ricorrente per sostenere la natura accessoria della rimozione delle installazioni abusive, ma la Corte non ne ha tratto conseguenze favorevoli al ricorso

• art. 13, comma 1-quater, d.P.R. n. 115/2012

  applicato per dare atto dell'obbligo di versare un ulteriore importo a titolo di contributo unificato in caso di inammissibilità

• art. 13, comma 1-bis, d.P.R. n. 115/2012

  richiamato insieme al comma 1-quater per il raddoppio del contributo unificato

• art. 380-bis.1 c.p.c.

  norma processuale che ha consentito la trattazione in camera di consiglio

Massime di principio

• La sentenza del giudice d'appello che afferma la giurisdizione, riforma la decisione di primo grado e rimette la causa al primo giudice è sentenza definitiva e va impugnata immediatamente con ricorso per cassazione; il mancato ricorso tempestivo determina il giudicato sulla questione di giurisdizione.
• Ai fini del riparto di giurisdizione conta il petitum sostanziale, desumibile dall'oggetto effettivo della domanda e dalla causa petendi, non la qualificazione data dalla parte alle proprie censure.
• Se il giudice speciale decide la domanda di annullamento di un atto amministrativo e, solo come conseguenza logica, esclude la debenza di un canone, non per questo invade la giurisdizione ordinaria sulle obbligazioni patrimoniali quando il nucleo della controversia resta l'illegittimità del provvedimento.
• L'eccesso di potere giurisdizionale per invasione della sfera del legislatore sussiste solo quando il giudice speciale crea una norma nuova; non basta un'interpretazione, anche ampia o discutibile, del quadro normativo vigente.
• La censura di giurisdizione non può essere usata per denunciare meri errori in procedendo o ultrapetizione rispetto al decisum, se non vi è reale sconfinamento nei limiti esterni della giurisdizione.

Come è indicizzato