Sentenza n. 5838/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La società aveva impugnato il diniego comunale di autorizzazione paesaggistica semplificata per la realizzazione di un vigneto su fondi di oltre sei ettari, sottoposti a vincolo paesaggistico ai sensi del d.m. 21 dicembre 1999. Il primo diniego era già stato annullato perché fondato su ragioni urbanistiche estranee alla compatibilità paesaggistica; il Comune si era quindi nuovamente determinato, negando l'autorizzazione sulla base di due ragioni: il vincolo paesaggistico avrebbe precluso la trasformazione, in quanto diretto a preservare un unicum paesaggistico, e l'area sarebbe stata boscata e soggetta al vincolo ex lege di cui all'art. 142, comma 1, lett. g), d.lgs. 42/2004. Il TAR aveva accolto il ricorso ritenendo compatibile il vigneto con il contesto paesaggistico e reputando sufficiente, per la tutela del paesaggio, prescrivere il mantenimento degli alberi esistenti. Il Comune ha appellato deducendo, in primo luogo, l'inammissibilità del ricorso originario perché la controversia avrebbe dovuto essere introdotta in ottemperanza e perché il decreto impositivo del vincolo non era stato impugnato; in secondo luogo, ha contestato l'interpretazione del vincolo e il potere del TAR di sostituirsi all'amministrazione nella valutazione paesaggistica. La società ha proposto appello incidentale contro la statuizione relativa alla prescrizione di mantenimento degli alberi e ha riproposto i motivi assorbiti. Ha dedotto, tra l'altro, l'inesistenza del vincolo boschivo per mancanza del provvedimento certativo, il difetto di istruttoria, il travisamento e il difetto di motivazione circa l'incompatibilità del vigneto con i valori paesaggistici tutelati, nonché la violazione dell'art. 11, comma 6, d.P.R. 31/2017 e l'illegittimità della valutazione comunale sul nulla osta della Comunità Montana.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l'eccezione di improcedibilità fondata sull'asserita adozione di un nuovo diniego, poiché il Comune non ne aveva provato l'esistenza. Ha respinto anche il primo motivo d'appello: il precedente giudicato aveva annullato il primo diniego per uno specifico vizio e non aveva imposto un contenuto conformativo ulteriore, sicché il nuovo atto doveva essere impugnato con ordinaria azione di annullamento e non mediante ottemperanza. Non era inoltre necessario impugnare il decreto ministeriale istitutivo del vincolo, poiché la società ne contestava l'erronea applicazione e non l'esistenza. Ha accolto il secondo motivo d'appello nella parte in cui ha censurato la motivazione del TAR, ritenendo che il giudice di primo grado avesse oltrepassato i limiti del sindacato di legittimità sostituendo proprie valutazioni tecniche e di opportunità a quelle dell'amministrazione e individuando direttamente le prescrizioni da imporre. Tale rilievo non ha però condotto alla reiezione del ricorso, perché il Consiglio di Stato ha esaminato i motivi riproposti dalla società e li ha ritenuti fondati. In particolare, la mera inclusione dell'area nella planimetria allegata al d.m. 21 dicembre 1999 non dimostrava l'esistenza del distinto vincolo boschivo ex art. 142, comma 1, lett. g), d.lgs. 42/2004. Tale vincolo presuppone la sussistenza in natura del bosco e un provvedimento certativo dell'autorità competente, avente efficacia ex tunc; gli atti richiamati dal Comune potevano costituire elementi istruttori sull'esistenza materiale dell'area boscata, ma non sostituivano l'atto certativo. Inoltre, il diniego non aveva adeguatamente indicato per quali ragioni la realizzazione del vigneto fosse incompatibile con la specifica bellezza paesaggistica tutelata dal decreto ministeriale. L'amministrazione avrebbe dovuto formulare e motivare un giudizio concreto di compatibilità del nuovo assetto con i valori paesaggistici protetti. Il sesto motivo è stato assorbito perché meno satisfattivo; il settimo è stato dichiarato inammissibile per difetto di interesse, essendo stata travolta la relativa parte del diniego dall'accoglimento delle altre censure. La sentenza del TAR è stata quindi confermata, ma con diversa motivazione: il diniego resta annullato e, nella riedizione del potere, il Comune dovrà considerare insussistente il vincolo boschivo nei termini accertati e, se intenderà negare nuovamente l'autorizzazione, spiegare specificamente l'incompatibilità del vigneto con i valori paesaggistici del d.m.; ove opti per un provvedimento favorevole, dovrà motivare la compatibilità dell'intervento. Le spese del grado sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 101 c.p.a.

  Consente la riproposizione in appello delle domande e delle eccezioni non esaminate o assorbite dal giudice di primo grado.

• art. 29 c.p.a.

  Individua i vizi di legittimità attraverso i quali il giudice amministrativo esercita il sindacato sull'azione amministrativa, compreso l'eccesso di potere.

• art. 34, comma 1, lett. e), c.p.a.

  Consente al giudice di impartire, nell'annullamento, le misure necessarie per la riedizione del potere, fissando i criteri cui l'amministrazione dovrà attenersi.

• art. 142, comma 1, lett. g), d.lgs. 42/2004

  Il vincolo paesaggistico ex lege sui territori coperti da foreste e boschi presuppone la sussistenza in natura del bosco e un provvedimento certativo dell'autorità competente; la mera inclusione dell'area in una planimetria relativa a un diverso vincolo paesaggistico non è sufficiente.

• d.m. 21 dicembre 1999

  Ha imposto il vincolo paesaggistico per la bellezza d'insieme del centro storico di Montaperto e delle zone limitrofe; il diniego deve valutare concretamente la compatibilità dell'intervento con gli specifici valori paesaggistici individuati dal decreto.

• art. 11, comma 6, d.P.R. 31/2017

  le modifiche indispensabili affinchè sia formulata la proposta di accoglimento

  La questione relativa all'obbligo di indicare le modifiche indispensabili è stata assorbita per l'accoglimento di censure più satisfattive.

• art. 26, comma 1, c.p.a.

  Richiamato, insieme all'art. 92, comma 2, c.p.c., per la compensazione integrale delle spese del grado.

• art. 92, comma 2, c.p.c.

  Richiamato per la compensazione integrale delle spese in presenza di eccezionali ragioni correlate al tenore delle questioni controverse.

Massime di principio

• Quando un precedente giudicato ha annullato un provvedimento per uno specifico vizio e non ha imposto ulteriori statuizioni conformative sul contenuto della riedizione del potere, l'impugnazione del nuovo provvedimento adottato dall'amministrazione appartiene al giudizio ordinario di cognizione e non al giudizio di ottemperanza.
• La contestazione dell'erronea applicazione di un vincolo paesaggistico non impone al privato di impugnare anche l'atto generale o il decreto che ha istituito il vincolo, se l'esistenza del vincolo non è contestata e le censure riguardano il difetto di istruttoria, il travisamento o il difetto di motivazione dell'atto applicativo.
• Il vincolo paesaggistico ex lege relativo ai territori coperti da foreste e boschi richiede sia la sussistenza in natura del bosco sia un provvedimento certativo dell'autorità competente, avente efficacia ex tunc; elementi documentali pubblici o privati possono concorrere alla prova dell'esistenza materiale del bosco, ma non sostituiscono l'atto certativo necessario alla produzione degli effetti ablatori.
• In presenza di un vincolo paesaggistico, l'amministrazione competente deve formulare e motivare un giudizio concreto di compatibilità del nuovo assetto con gli specifici valori paesaggistici tutelati, indicando le ragioni per cui l'intervento li comprometta o, alternativamente, risulti compatibile con essi.
• Il giudice amministrativo può sindacare le valutazioni amministrative e tecniche mediante i vizi di legittimità e anche verificare l'attendibilità tecnico-scientifica dell'apprezzamento, ma non può sostituire proprie valutazioni di opportunità o tecniche a quelle dell'amministrazione né individuare direttamente la soluzione di contemperamento degli interessi da imporre nella riedizione del potere.

Come è indicizzato