Parere n. 108/2026 - C.g.a.r.s, Sezione 1
Ricorso straordinario al Presidente della Regione Siciliana proposto dalla Casa di riposo “Coop. Nuova Idea”, C.F. 05500660872, corrente in Catania (CT), Corso dei Mille n. 26, iscritta al n. 5165 dell’Albo regionale art. 26 della L.R. n. 22/1986, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avvocato Rosario Calanni Fraccono del Foro di Catania, con domicilio digitale alla indicata pec e domicilio fisico in Catania, Via Vincenzo Giuffrida 37, giusta procura in atti, contro la Regione Siciliana - Assessorato Regionale della Famiglia e delle Politiche sociali e del lavoro ed Assessorato Regionale delle Autonomie Locali e della Funzione Pubblica, in persona dei rispettivi Assessori pro tempore e il Comune di Catania, in persona del Sindaco pro tempore; per l’annullamento, previa sospensione cautelare degli effetti, - del Regolamento approvato con la delibera consiliare n. 8 del 28 marzo 2023, su proposta prot. n. 72120 del 13 febbraio 2023, della “Direzione Famiglia e Politiche Sociali” del Comune di Catania, per l’integrazione della retta per l’inserimento di anziani e adulti inabili in casa di riposo, case protette e comunità alloggio, con il quale sono stati disciplinati i principi generali, i requisiti, le finalità di accesso e di ammissione alle prestazioni erogate dalle strutture residenziali e all’accreditamento presso il Comune di Catania; - del disciplinare relativo ai rapporti con le strutture accreditate e convenzionate, privo di data e numero di protocollo; - di ogni altro atto o provvedimento, antecedente o successivo, comunque, presupposto, connesso o consequenziale.
Sintesi
Generata da Trovanorma sul testo ufficialeImpugnazione del regolamento comunale di Catania sull’integrazione delle rette per l’inserimento di anziani e adulti inabili in strutture residenziali e del disciplinare relativo ai rapporti con le strutture accreditate e convenzionate.
Esito
Prevale l’amministrazione
La questione giuridica
La ricorrente, già convenzionata con il Comune di Catania per servizi socio-assistenziali, ha impugnato il regolamento comunale approvato con deliberazione consiliare n. 8 del 28 marzo 2023 e il relativo disciplinare, lamentando che la nuova disciplina avrebbe modificato in peius il precedente regime convenzionale, limitando l’accesso ai servizi residenziali e imponendo agli utenti e ai soggetti civilmente obbligati la partecipazione al pagamento delle rette. Il Collegio ha dovuto verificare, in via preliminare, la tempestività del ricorso e, soprattutto, la sussistenza della legittimazione e dell’interesse a ricorrere. È emerso che la convenzione della cooperativa era cessata il 31 dicembre 2023, non era stata rinnovata e la cooperativa non aveva presentato domanda di accreditamento o di nuova convenzione. Il Collegio ha inoltre esaminato la natura del regolamento, distinguendo tra disposizioni regolamentari immediatamente lesive e disposizioni generali e astratte la cui lesività si concretizza soltanto con l’atto applicativo.
Il parere
Il Collegio ha ritenuto tempestiva la proposizione del ricorso, notificato il 26 luglio 2023 entro 120 giorni dalla pubblicazione del regolamento. Ha tuttavia rilevato la carenza delle condizioni dell’azione. Quanto alla legittimazione, il regolamento riconosce una posizione differenziata e qualificata soltanto agli operatori convenzionati o formalmente interessati a convenzionarsi; la ricorrente, avendo cessato il rapporto convenzionale senza rinnovo e senza presentare istanza di accreditamento, ha perso in corso di causa la legittimazione ad agire. Quanto all’interesse a ricorrere, il regolamento non è stato ritenuto immediatamente lesivo nei confronti di un operatore non convenzionato: la concreta lesione avrebbe potuto derivare soltanto da un successivo atto applicativo, individuato nella stipula della convenzione. Poiché la lesività non era attuale al momento della proposizione del ricorso, il ricorso è stato ritenuto originariamente privo di interesse. L’inammissibilità, logicamente antecedente all’improcedibilità, ha determinato la definizione del ricorso con dichiarazione di inammissibilità.
Osservazioni
Legittimazione ad agire
La legittimazione a impugnare il regolamento comunale spetta agli operatori convenzionati o formalmente interessati a convenzionarsi, titolari di una posizione differenziata e qualificata. La cessazione della convenzione il 31 dicembre 2023, senza rinnovo e senza presentazione di una domanda di accreditamento, ha determinato la sopravvenuta carenza di legittimazione in corso di causa.
Interesse a ricorrere
L’interesse a ricorrere richiede una lesione personale, concreta e attuale e una concreta utilità derivante dall’accoglimento della domanda. La ricorrente non ha dimostrato un’utilità attuale, poiché non era più convenzionata né aveva richiesto l’accreditamento.
Immediata impugnabilità del regolamento
I regolamenti comunali devono essere impugnati immediatamente soltanto quando producano direttamente una lesione concreta e attuale. Se la lesione deriva da un successivo atto applicativo, il regolamento deve essere impugnato congiuntamente a tale atto.
Natura non immediatamente lesiva del regolamento
Le disposizioni impugnate, aventi carattere generale e astratto, non producevano effetti diretti nei confronti di un operatore non più convenzionato. La lesività avrebbe potuto concretizzarsi soltanto con un successivo atto applicativo, individuato nella stipula della convenzione.
Norme richiamate
art. 16, comma 4, lett. c), l.r. Sicilia n. 22/1986
... un’integrazione della retta giornaliera ... entro il limite massimo del 100%, proporzionalmente al grado di non autosufficienza, ai sensi dell’art. 17 della l.r. n. 87/1981 ...
Richiamato quale fondamento del precedente regime convenzionale relativo all’integrazione della retta per gli utenti non autosufficienti.
capo VIII l.r. n. 142/1990
Richiamato tra le fonti che disciplinavano il rapporto convenzionale della ricorrente con il Comune.
art. 1, comma 1, lett. e), l.r. n. 48/1991
Richiamato quale ulteriore fondamento normativo del rapporto convenzionale.
fuori dei casi espressamente previsti dalla legge
Esprime il principio del divieto di sostituzione processuale, collegato alla personalità dell’interesse azionato.
Individua il requisito dell’interesse ad agire, inteso come utilità concreta e attuale derivante dalla pronuncia richiesta.
artt. 76, comma 4, c.p.a. e 276, comma 2, c.p.c.
Impongono di esaminare le questioni processuali e di merito secondo il rispettivo ordine logico, con priorità delle questioni di rito.
art. 111 Cost.
Richiamato quale fondamento dell’interesse pubblico processuale all’efficienza e all’efficacia del processo.
artt. 6 e 13 CEDU
Richiamati in relazione all’esigenza di assicurare l’effettività e l’efficienza della tutela processuale.
art. 47 Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea
Richiamato quale parametro dell’effettività della tutela giurisdizionale.
Cons. Stato, Ad. Plen., 7 aprile 2011, n. 4
Afferma la priorità dell’esame delle questioni preliminari rispetto al merito, salvo esigenze eccezionali di economia processuale.
Cons. Stato, Ad. Plen., 27 aprile 2015, n. 5
Ammette, in presenza di esigenze eccezionali, l’esame prioritario di aspetti diversi dalle questioni preliminari in ossequio all’economia dei mezzi processuali.
Cons. Stato, Ad. Plen., 25 febbraio 2014, n. 9
Esclude che l’ordine di esame delle questioni pregiudiziali di rito sia nella disponibilità delle parti.
Cons. Stato, Ad. Plen., 3 giugno 2011, n. 10
Ribadisce la priorità dei presupposti processuali e delle condizioni dell’azione secondo il loro ordine logico.
Fonte del ricorso straordinario al Presidente della Regione Siciliana, richiamata implicitamente dalla natura dell’affare.
Massime di principio
- La legittimazione ad agire nel processo amministrativo richiede una posizione sostanziale differenziata e qualificata, non coincidente con il mero interesse di fatto del quisque de populo; nei procedimenti di accreditamento e convenzionamento, tale posizione può spettare agli operatori già convenzionati o formalmente interessati a ottenere la convenzione.
- La cessazione del rapporto convenzionale, non seguita da rinnovo o da una nuova istanza di accreditamento, determina la sopravvenuta carenza di legittimazione a impugnare la disciplina regolamentare relativa ai rapporti con le strutture convenzionate.
- L’interesse a ricorrere richiede una lesione personale, concreta e attuale e una utilità effettiva derivante dall’accoglimento della domanda; non è sufficiente una lesione meramente ipotetica o futuribile.
- I regolamenti aventi contenuto generale e astratto, privi di immediata efficacia lesiva, non devono essere impugnati autonomamente al momento della pubblicazione, ma insieme al successivo atto applicativo che rende concreta e attuale la lesione.
- L’inammissibilità per carenza originaria di interesse precede logicamente l’improcedibilità derivante dalla sopravvenuta carenza di legittimazione e determina la definizione del ricorso con la prima pronuncia.
Impugnazione del regolamento comunale sull’integrazione delle rette
Il parere riguarda un ricorso straordinario al Presidente della Regione Siciliana proposto da una casa di riposo privata contro il Comune di Catania e la Regione Siciliana. La ricorrente ha impugnato il regolamento comunale approvato con deliberazione consiliare n. 8 del 28 marzo 2023, relativo all’integrazione delle rette per l’inserimento di anziani e adulti inabili in case di riposo, case protette e comunità alloggio, nonché il disciplinare sui rapporti con le strutture accreditate e convenzionate.
Premesse del rapporto convenzionale
La ricorrente operava dal 2008 in convenzione con il Comune di Catania per l’erogazione di servizi socio-assistenziali. Secondo il precedente regime convenzionale, l’amministrazione comunale provvedeva all’integrazione della retta giornaliera, entro il limite massimo previsto, in relazione al grado di non autosufficienza dell’utente.
La convenzione più recente, approvata nel 2021 e inizialmente prevista per sei mesi, era stata prorogata fino a giugno 2023. Il rapporto convenzionale è poi cessato il 31 dicembre 2023 senza rinnovo. La cooperativa non ha inoltre presentato una domanda di accreditamento o di nuova convenzione secondo la disciplina introdotta dal regolamento impugnato.
Contenuto del regolamento impugnato
Il regolamento comunale ha disciplinato i requisiti, le finalità di accesso e di ammissione alle prestazioni residenziali e il procedimento di accreditamento delle strutture. In particolare:
- l’integrazione comunale della retta è subordinata alla verifica dei requisiti dell’utente, alla disponibilità di bilancio e all’impossibilità dell’anziano o del nucleo familiare di sostenere integralmente il costo;
- la domanda di integrazione deve essere presentata dall’interessato o dal suo rappresentante e corredata dalla documentazione richiesta;
- l’interessato deve concorrere al pagamento della retta con le proprie risorse economiche e finanziarie, presenti e future;
- i soggetti civilmente obbligati, tra cui figli e coniuge, devono concorrere al pagamento fino alla copertura del costo, secondo le fasce ISEE;
- il Comune interviene soltanto per la differenza tra il costo della retta e le quote poste a carico dell’utente e degli altri soggetti obbligati.
La ricorrente ha sostenuto che la nuova disciplina avrebbe peggiorato il precedente regime e limitato l’accesso alle prestazioni residenziali.
Tempestività del ricorso
Il Collegio ha ritenuto tempestiva la proposizione del ricorso. La notifica è stata effettuata il 26 luglio 2023, entro il termine di 120 giorni decorrente dalla pubblicazione del regolamento all’albo pretorio il 28 marzo 2023.
La tempestività, tuttavia, non è stata ritenuta sufficiente a superare la verifica delle condizioni dell’azione.
Ordine di esame delle questioni processuali
Il Collegio ha ricordato che le questioni preliminari devono essere esaminate prima del merito, secondo l’ordine logico previsto dagli artt. 76, comma 4, c.p.a. e 276, comma 2, c.p.c. Tale ordine riguarda dapprima i presupposti processuali e successivamente le condizioni dell’azione.
Sono stati richiamati, in particolare, i principi elaborati dall’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato secondo cui l’esame delle questioni preliminari precede normalmente il merito, salvo eccezionali esigenze di economia processuale, e non è rimesso alla disponibilità delle parti.
Carenza di legittimazione
La legittimazione ad agire richiede una posizione sostanziale differenziata e qualificata, riconducibile a un diritto soggettivo o a un interesse legittimo. Nel caso esaminato, il regolamento collegava la posizione qualificata all’esistenza di un rapporto di convenzionamento o, almeno, alla formale manifestazione dell’interesse a ottenere la convenzione mediante la presentazione di una domanda di accreditamento.
La cooperativa, invece, aveva cessato il rapporto convenzionale il 31 dicembre 2023, senza rinnovarlo e senza presentare una nuova istanza. Ne è derivata, secondo il Collegio, la sopravvenuta carenza di legittimazione in corso di causa.
Carenza originaria di interesse a ricorrere
Il Collegio ha distinto la legittimazione dall’interesse a ricorrere. Quest’ultimo richiede una lesione concreta e attuale e una utilità effettiva che il ricorrente possa conseguire mediante la pronuncia giudiziale.
Sono necessari tre requisiti:
- la personalità dell’utilità, direttamente riferibile alla sfera giuridica del ricorrente;
- l’attualità della lesione, non meramente ipotetica o futura;
- la concretezza della lesione, intesa come effettività e apprezzabilità del pregiudizio.
Il regolamento comunale è stato qualificato come atto non immediatamente lesivo nei confronti della ricorrente. La sua efficacia lesiva avrebbe potuto manifestarsi soltanto attraverso un successivo atto applicativo, individuato nella stipula della convenzione. Al momento della proposizione del ricorso, la cooperativa non era invece più convenzionata e non aveva richiesto il nuovo accreditamento.
Impugnazione dei regolamenti e atti applicativi
Il parere richiama la distinzione tra regolamenti caratterizzati da disposizioni generali, astratte e programmatiche, definiti “volizioni-preliminari”, e regolamenti contenenti prescrizioni immediatamente applicabili, definiti “volizioni-azioni”.
Solo questi ultimi possono produrre una lesione immediata e rendere necessaria l’impugnazione diretta. Quando, invece, la lesione deriva dall’atto applicativo, il regolamento deve essere impugnato insieme a tale atto, poiché solo quest’ultimo rende attuale e certa la lesione dell’interesse protetto.
Nel caso concreto, il regolamento non produceva effetti diretti nei confronti di un operatore non più convenzionato. L’impugnazione è stata quindi ritenuta originariamente priva di interesse.
Conclusione
Poiché la carenza originaria di interesse determina l’inammissibilità del ricorso e tale pronuncia precede logicamente quella di improcedibilità per sopravvenuta carenza di legittimazione, il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana ha espresso parere per la dichiarazione di inammissibilità del ricorso straordinario.
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