Parere n. 109/2026 - C.g.a.r.s, Sezione 1

Diniego di autorizzazione paesaggistica per un impianto di stabulazione di mitili

Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, riunito in Adunanza delle Sezioni riunite, esamina in sede consultiva un ricorso straordinario al Presidente della Regione Siciliana proposto da una società attiva nella commercializzazione e conservazione di mitili e molluschi. Il ricorso riguarda il diniego della Soprintendenza di Palermo relativo alla realizzazione di un impianto di stabulazione di mitili su un terreno sito nel Comune di Bagheria, sottoposto a vincolo paesaggistico e ricadente nella fascia di inedificabilità assoluta prevista dall’art. 15 della legge regionale n. 78/1976.

Premesse e procedimento amministrativo

La società aveva presentato una SCIA per la collocazione di strutture dichiarate amovibili, tra cui vasche di coltivazione, gazebo e impianti di approvvigionamento idrico, senza opere in cemento. Il Comune aveva trasmesso la documentazione agli enti competenti, compresa la Soprintendenza.

La Soprintendenza, con atto del 3 luglio 2025, aveva dichiarato il non luogo a pronunciarsi nel merito, ritenendo che l’intervento non fosse riconducibile alle opere di diretta fruizione del mare e rilevando criticità paesaggistiche connesse alle tubazioni di collegamento con la battigia. La società aveva quindi proposto un ricorso gerarchico. L’Assessorato regionale dei beni culturali aveva tuttavia qualificato l’atto come istanza di riesame e lo aveva trasmesso alla Soprintendenza.

Nelle more, l’Assessorato regionale delle infrastrutture e della mobilità aveva espresso, ai sensi dell’art. 36 del codice della navigazione, un parere istruttorio favorevole sulla posa di una condotta di aspirazione dell’acqua marina, destinata a essere interrata nel tratto di spiaggia e resa non visibile. Il 17 ottobre 2025 la Soprintendenza aveva adottato un nuovo diniego, esaminando anche le ragioni dedotte dalla società.

Motivi del diniego impugnato

Il provvedimento del 17 ottobre 2025 si fonda, in sintesi, sulle seguenti ragioni:

• l’acquacoltura non sarebbe assimilabile alla pesca e non rientrerebbe tra le opere di diretta fruizione del mare;
• la circolare A.R.T.A. n. 1/1990 non prevederebbe deroghe per la collocazione di vasche entro i 150 metri dalla battigia;
• l’insieme delle opere determinerebbe un impatto paesaggistico significativo;
• la mancata adozione del piano di utilizzo del demanio marittimo osterebbe al rilascio della concessione demaniale necessaria per il collegamento con il mare;
• anche le opere dichiarate precarie e amovibili potrebbero arrecare un rilevante pregiudizio al paesaggio costiero.

Censure della società ricorrente

La ricorrente contesta preliminarmente la natura dell’atto del 17 ottobre 2025, sostenendo che esso possa essere qualificato come provvedimento autonomo di riesame oppure come atto di controdeduzioni nel procedimento relativo al ricorso gerarchico.

Deduce inoltre la violazione dell’art. 13 della legge regionale n. 7/2019 e dell’art. 10-bis della legge n. 241/1990, per l’omessa comunicazione dei motivi ostativi. Secondo la società, il secondo diniego avrebbe introdotto ragioni nuove rispetto all’atto del 3 luglio 2025, senza consentire un adeguato contraddittorio su valutazioni di carattere tecnico-discrezionale.

Nel merito, la ricorrente sostiene che l’acquacoltura, in quanto attività necessariamente collegata all’utilizzo dell’acqua marina, debba essere ricondotta alle opere di diretta fruizione del mare. Richiama l’art. 2135 c.c., l’art. 3 del d.lgs. n. 4/2012, il precedente d.lgs. n. 226/2001 e alcune pronunce dei tribunali amministrativi regionali e del Consiglio di Stato.

La società contesta altresì che la Soprintendenza abbia valutato profili urbanistico-edilizi estranei alla propria competenza, sostiene che la circolare A.R.T.A. n. 1/1990 ricomprenda gli impianti di acquacoltura tra quelli destinati alla diretta fruizione del mare e censura il carattere generico della motivazione sull’impatto paesaggistico. Invoca il principio del dissenso costruttivo, sostenendo che l’amministrazione avrebbe dovuto valutare soluzioni alternative e misure di mitigazione prima di adottare un diniego integrale.

Sono inoltre contestate la riqualificazione del ricorso gerarchico in istanza di riesame, la mancata decisione sul gravame e la declaratoria di improcedibilità del 3 luglio 2025. In subordine, la società chiede la rimessione in termini, assumendo l’ambiguità dell’atto e l’omessa indicazione dei mezzi di tutela.

Istanza cautelare

La società chiede la sospensione degli atti impugnati e il riesame dell’istanza, deducendo il fumus boni iuris delle censure e un pregiudizio economico derivante dall’impossibilità di avviare l’attività, dall’aumento dei costi di approvvigionamento e trasporto dei mitili e dalla difficoltà di ottenere finanziamenti bancari in assenza dell’autorizzazione.

Ragioni del supplemento istruttorio

Il Collegio non ritiene ancora possibile assumere una decisione sulle questioni di rito, sulla cautelare e sul merito. Rileva una contraddizione centrale sulla concreta modalità di esecuzione delle tubazioni necessarie per l’approvvigionamento e lo scarico dell’acqua marina.

Secondo la società, le tubazioni sarebbero collocate sottoterra mediante uno scavo di circa 40 centimetri. Secondo il provvedimento soprintendizio, invece, i condotti sarebbero esterni, appoggiati e invasivi della battigia e dello specchio d’acqua antistante. La diversa ricostruzione incide direttamente sulla valutazione dell’impatto paesaggistico e sulla fondatezza delle ragioni ostative poste dall’amministrazione.

Il Collegio dispone quindi l’acquisizione di tutta la documentazione tecnica allegata all’istanza di concessione demaniale presentata ai sensi dell’art. 36 del codice della navigazione, nonché degli atti successivi dell’amministrazione, compreso il parere istruttorio favorevole dell’Assessorato regionale delle infrastrutture e della mobilità.

Deve inoltre essere acquisita la circolare A.R.T.A. n. 1/1990, il cui contenuto è rilevante per stabilire il regime degli impianti di acquacoltura nella fascia dei 150 metri dalla battigia. L’amministrazione resistente deve depositare anche il rapporto previsto dall’art. 9 del d.P.R. n. 1199/1971, corredato della documentazione utile per la decisione.

Dispositivo e conseguenze processuali

Il materiale istruttorio deve pervenire entro quarantacinque giorni dalla comunicazione amministrativa del parere. Il Collegio sospende l’espressione del parere e demanda all’Ufficio legislativo e legale della Presidenza della Regione Siciliana gli adempimenti istruttori.

Il parere non contiene quindi alcuna decisione definitiva sull’annullamento degli atti, sull’istanza cautelare, sulla tempestività del ricorso, sulla qualificazione del ricorso gerarchico o sulla legittimità sostanziale del diniego paesaggistico. Il Collegio avverte infine che il mancato deposito dei documenti richiesti potrà comportare la valutazione sfavorevole dell’inadempimento, ai sensi dell’art. 64, comma 4, c.p.a., richiamato quale espressione di un principio generale desumibile dall’art. 112 c.p.c.