Cassazione Civile, Sentenza n. 2352/2024 del 24/01/2024

Esito

La controversia

La società ricorrente impugnava la sentenza di merito che aveva condannato 2i Rete Gas al pagamento del canone concessorio per la gestione della distribuzione gas anche durante la proroga ex lege del rapporto (art.1, comma 453, L. n.232/2016 in combinato con art.14, comma 7, D.Lgs. n.164/2000). 2i Rete Gas deduceva violazione di norme costituzionali e del diritto europeo (lesione della libertà d'impresa, del diritto di proprietà, del legittimo affidamento e della certezza del diritto) nonché vizio di travisamento della domanda e di mancata considerazione di una diversa composizione del canone (quota una tantum di ingresso e quota variabile), chiedendo comunque la rideterminazione del corrispettivo nella fase di proroga o, in via subordinata, il riconoscimento dell'illegittimità della percezione del canone così come richiesto dal Comune.

La decisione

La Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso di 2i Rete Gas. Ha richiamato e condiviso l'analisi della Corte Costituzionale (sent. n.239/2021) secondo cui la norma interpretativa (art.1, comma 453, L. n.232/2016) che conferma la proroga del rapporto e la permanenza degli obblighi contrattuali, ivi compreso il canone, non è di per sé incostituzionale, poiché l'ordinamento prevede strumenti idonei a tutelare il concessionario (art.165 del Codice dei Contratti pubblici, poteri sostitutivi, rimedi ex D.Lgs. n.104/2010, ecc.). La Corte ha rilevato che la ricorrente non aveva chiesto nei giudizi di merito la rideterminazione del corrispettivo sulla base degli strumenti previsti (art.165 d.lgs.50/2016) né aveva fornito prove documentali dello squilibrio economico-finanziario necessario per ottenere la rinegoziazione. Ha inoltre dichiarato inammissibili le censure processuali sulla natura del canone e sul travisamento della domanda. Per tali ragioni il ricorso è stato complessivamente rigettato e le spese di cassazione sono state compensate tra le parti.

Norme richiamate

• Legge 11 dicembre 2016, n. 232, art. 1, comma 453

  Norma di interpretazione autentica che ha confermato la proroga del rapporto di concessione e la permanenza degli obblighi contrattuali (incluso il canone) durante la proroga. La Corte ha ritenuto che tale norma non presenti illegittimità costituzionale alla luce degli strumenti di tutela offerti dall'ordinamento.

• D.Lgs. 23 maggio 2000, n. 164, art. 14, comma 7

  Prevede la possibilità di proroga operativa del rapporto di concessione in vista del nuovo affidamento; combinata con la norma interpretativa ha determinato la proroga ex lege del rapporto. La Corte ha ritenuto compatibile tale meccanismo con il sistema di tutele previste per il concessionario.

• D.Lgs. 18 aprile 2016 (Codice dei contratti pubblici), art. 165

  Articolo che disciplina la salvaguardia dell'equilibrio economico-finanziario della concessione e la possibilità di revisione/riedeterminazione del piano economico-finanziario nel caso di fatti non imputabili al concessionario (comma 6). La Corte ha indicato questo articolo come lo strumento idoneo per ottenere la rinegoziazione o il riequilibrio del corrispettivo e, in caso di mancato accordo, il recesso o la tutela giurisdizionale.

• D.L. n.159/2007 (art. 46-bis) e D.Lgs. n.164/2000 (poteri sostitutivi)

  Richiamati quale strumento amministrativo che può essere esercitato per ovviare all'inerzia dell'ente locale nell'indizione delle gare e nella gestione del procedimento, contribuendo a mitigare il rischio di prolungata proroga che danneggi il concessionario.

• D.Lgs. 2 luglio 2010, n. 104, artt. 30 e 31

  Richiamati come rimedi amministrativi/processuali per contrastare il silenzio e l'inerzia della pubblica amministrazione e per ottenere eventualmente una condanna risarcitoria a tutela del concessionario.

• D.M. 5 febbraio 2013 (disciplina contrattuale per la fase transitoria)

  Citato dalla ricorrente come possibile riferimento per determinare il canone in fase transitoria; la Corte di merito ha ritenuto non applicabile tale d.m. al caso di specie e la Cassazione ha confermato che la ricorrente non aveva chiesto nei meriti la rideterminazione conformemente a tale disciplina.

• Corte Costituzionale, sentenza n. 239 del 9 novembre 2021

  Decisione fondamentale che ha dichiarato inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell'art.1, comma 453 L. n.232/2016 nei termini prospettati e ha richiamato l'esistenza di rimedi (giuridici e amministrativi) a tutela del concessionario; la Cassazione ha fatto esplicito richiamo a questa pronuncia per escludere i profili di incostituzionalità e contrasto con il diritto UE paventati dalla ricorrente.

• Costituzione della Repubblica Italiana, artt. 3, 41, 42, 97, 81

  Articoli richiamati dalla ricorrente per censurare la norma interpretativa; la Corte ha ritenuto che, alla luce degli strumenti di tutela disponibili, non sussistono profili di illegittimità costituzionale rispetto a tali principi.

• Trattato sul funzionamento dell'Unione Europea; Carta dei diritti fondamentali UE (richiami generali)

  La ricorrente invocava principi europei (libertà di impresa, certezza del diritto, legittimo affidamento); la Corte ha ritenuto tali profili gestibili tramite gli strumenti di tutela previsti dall'ordinamento e non idonei a far dichiarare l'illegittimità della norma impugnata.

• Art. 112 cod. proc. civ.

  Richiamato dalla ricorrente in relazione al presunto travisamento della domanda; la Corte ha giudicato inammissibili tali censure, rilevando che la ricorrente non aveva formulato nei meriti la domanda di rideterminazione del canone e che le doglianze non colgono il percorso argomentativo della sentenza impugnata.

Massime di principio

• La proroga ex lege di una concessione e la permanenza degli obblighi contrattuali (incluso il pagamento del canone) non sono automaticamente incostituzionali o in contrasto con il diritto UE se l'ordinamento prevede rimedi efficaci per il concessionario.
• Il concessionario che ritenga alterato l'equilibrio economico-finanziario a causa di una proroga o di ritardi amministrativi deve attivare gli strumenti previsti dall'art.165 del Codice dei Contratti (richiesta di revisione/riedeterminazione del piano economico-finanziario) e, se necessario, ricorrere alle vie giurisdizionali o ai rimedi contro l'inerzia amministrativa (poteri sostitutivi, azioni risarcitorie).
• In giudizio è fondamentale proporre domande coerenti e specifiche: per ottenere la rideterminazione del corrispettivo o l'esclusione di determinate componenti del canone, il concessionario deve dedurre espressamente tali domande e fornire documentazione probatoria dello squilibrio economico-finanziario.
• La mera affermazione di profili di illegittimità costituzionale o di contrasto con il diritto UE non è sufficiente: il ricorso deve dimostrare l'assenza di rimedi efficaci nell'ordinamento o l'impossibilità pratica di ottenerli.
• L'ente pubblico può essere chiamato a rispondere per inerzia o per mancata indizione delle gare; la prospettiva di responsabilità risarcitoria costituisce un bilanciamento che mitiga il rischio di prolungate proroghe a svantaggio della concorrenza.