Cassazione Civile, Sentenza n. 2345/2024 del 24/01/2024

Esito

La controversia

Disputa relativa a decreto ingiuntivo richiesto dal Comune per il pagamento di canoni di concessione (totale Euro 906.201,16) in base al contratto di affidamento del servizio di distribuzione gas. Questione centrale: se l'art.1, comma 453, L. 232/2016 (interpretazione dell'art.14, comma 7, D.lgs. 164/2000) determini una proroga automatica e indefinita della concessione con obbligo di pagamento integrale del canone contrattuale anche nella fase post-scadenza. La ricorrente contestava altresì la qualificazione e la componibilità del canone (quota d'ingresso una tantum vs. corrispettivo periodico), profili di travisamento della domanda da parte della Corte d'appello, e profili di illegittimità costituzionale e di contrasto con il diritto UE (diritto di impresa, legittimo affidamento, tutela della concorrenza).

La decisione

La Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso proposto da 2i Rete Gas. Ha ritenuto inammissibili o infondati i motivi principali, condividendo le valutazioni della Corte Costituzionale (sent. n.239/2021) secondo cui la norma interpretativa non è di per sé illegittima e che l'ordinamento prevede rimedi efficaci per il concessionario (richiesta di revisione dell'equilibrio economico-finanziario ai sensi dell'art.165 del Codice dei contratti pubblici, poteri sostitutivi dell'amministrazione, ricorsi per inerzia e risarcimento). La Corte ha inoltre censurato la mancata autosufficienza delle doglianze circa la mancata pronuncia sul diverso canone (la ricorrente non aveva adeguatamente dedotto o chiesto in sede di merito la rideterminazione del canone). Sono state compensate le spese del giudizio di cassazione.

Norme richiamate

• legge 11 dicembre 2016, n. 232 art. 1, comma 453

  si interpreta nel senso che il gestore uscente resta obbligato al pagamento del canone di concessione previsto dal contratto

  La norma di interpretazione autentica è stata intesa come disposizione che conferma l'obbligo di pagamento del canone anche nella fase di proroga ex lege della gestione, senza escludere però l'operatività degli strumenti di riequilibrio contrattuale e dei rimedi a tutela del concessionario.

• D.lgs. 23 maggio 2000, n. 164 art. 14, comma 7

  Combinato con la disposizione interpretativa del 2016, consente alla gestione uscente di proseguire nell'ordinaria amministrazione; la proroga ex lege può comportare l'obbligo di pagamento del canone, ma non esclude le tutele per squilibri economico-finanziari.

• D.lgs. 18 aprile 2016, n. 50 (Codice dei contratti pubblici), art. 165

  Prevede la tutela dell'equilibrio economico-finanziario delle concessioni e gli strumenti per la loro revisione in caso di eventi non imputabili al concessionario; è il rimedio idoneo per la rideterminazione del piano economico-finanziario o per il recesso in caso di mancato accordo.

• D.M. 5 febbraio 2013 (schema di contratto-tipo)

  Richiamato come criterio per la determinazione della disciplina transitoria post-scadenza, ove rilevante; tuttavia l'applicabilità concreta richiede che la questione sia stata proposta e valutata nei gradi di merito.

• Costituzione Italiana (artt. 3, 41, 42, 97, 117 e altri richiamati)

  Le censure costituzionali sollevate dalla ricorrente (discriminazione, lesione del legittimo affidamento, violazione del buon andamento) sono state escluse o attenuate dalla Corte di Cassazione in ragione dell'esistenza di rimedi ordinamentali efficaci; non è stata ravvisata l'illegittimità costituzionale della norma impugnata.

• Trattato sul Funzionamento dell'Unione Europea (artt. 49, 56, 106) e Carta dei diritti fondamentali UE (artt. 16, 17)

  I profili di presunta incompatibilità con il diritto UE (divieto di proroga anticoncorrenziale, tutela della libertà d'impresa) non sono stati ritenuti decisivi alla luce dell'esistenza di rimedi nazionali che consentono la revisione dell'equilibrio e la tutela contro l'inerzia amministrativa.

• Sentenza Corte Costituzionale n. 239/2021

  Ha dichiarato inammissibile la questione di legittimità costituzionale sollevata in casi analoghi e ha evidenziato l'esistenza di strumenti ordinamentali (poteri sostitutivi, rimedi per inerzia, possibilità di revisione dell'equilibrio) che neutralizzano i rischi di illegittimità della norma interpretativa.

• Norme e strumenti per l'azione contro l'inerzia amministrativa (D.Lgs. 2 luglio 2010, n.104 artt. 30-31; D.L. n.159/2007 art.46-bis richiamato)

  Indicano rimedi amministrativi e giurisdizionali utilizzabili dal concessionario per ottenere l'indizione delle gare o il ristoro per l'inerzia dell'ente, contribuendo a sanzionare e compensare eventuali effetti negativi della proroga.

Massime di principio

• La norma di interpretazione (art.1 c.453 L.232/2016) e l'art.14 c.7 D.lgs.164/2000 possono produrre una proroga automatica della gestione con obbligo di pagamento del canone, ma ciò non preclude la possibilità di chiedere la revisione dell'equilibrio economico-finanziario ai sensi dell'art.165 del Codice dei contratti pubblici.
• Il concessionario che ritenga che la proroga abbia creato uno squilibrio contrattuale deve attivare i rimedi previsti (richiesta di revisione, strumenti per contrastare l'inerzia dell'ente, azioni risarcitorie) piuttosto che limitarsi a contestare la norma interpretativa in sede di impugnazione passiva.
• Questioni relative alla composizione del canone (es. quota d'ingresso 'una tantum' vs. corrispettivo periodico) devono essere dedotte e decidete nei gradi di merito: la cassazione non può riformare per nuove determinazioni economiche non richieste in primo e secondo grado.
• Le censure di contrasto con il diritto UE o con principi costituzionali possono essere escluse se l'ordinamento mette a disposizione rimedi efficaci che consentono di ribilanciare gli effetti della proroga; l'esistenza di tali rimedi è elemento decisivo per la valutazione di legittimità.
• In presenza di inerzia dell'amministrazione nella indizione di una nuova gara, il concessionario ha strumenti per ottenere l'intervento (poteri sostitutivi, ricorsi, risarcimento): la possibilità di azione risarcitoria contrasta il rischio di disincentivo al corretto svolgimento di nuove procedure da parte dell'ente.