Cassazione Civile, Ordinanza n. 24787/2026 del 26/08/2026

Esito

La controversia

La controversia riguardava un avviso di pagamento di euro 501,55, emesso per l’anno 2018 a titolo di contributo per opere irrigue dal Consorzio di bonifica 6 Enna, operante quale mandatario senza rappresentanza del Consorzio di bonifica della Sicilia Orientale. Il contribuente aveva impugnato l’atto, ottenendo in secondo grado il suo annullamento sul presupposto che, a seguito dell’art. 13 della legge regionale siciliana n. 5/2014, il Consorzio 6 Enna fosse stato soppresso e non fosse quindi legittimato a emettere l’atto, neppure in forza del mandato senza rappresentanza conferito dal nuovo consorzio. Il Consorzio ha proposto ricorso per cassazione articolato in quattro motivi. Con il primo motivo ha sostenuto che l’avviso di pagamento, non compreso nell’elenco degli atti impugnabili dell’art. 19 del d.lgs. n. 546/1992, potesse essere contestato soltanto per profili sostanziali della pretesa tributaria e non per vizi formali. Con il secondo motivo ha denunciato la violazione degli artt. 21 del d.lgs. n. 546/1992 e 2697 c.c., lamentando che i giudici tributari non avessero verificato la tempestività dell’impugnazione. Con il terzo motivo ha sostenuto che la legge regionale n. 5/2014 non avesse immediatamente estinto i consorzi territoriali, ma avesse previsto un processo di accorpamento e riorganizzazione, durante il quale il Consorzio 6 Enna avrebbe conservato la propria legittimazione ad agire e i propri affidamenti. Con il quarto motivo ha contestato la qualificazione del rapporto come mandato senza rappresentanza e ha prospettato, in sostanza, una delega interorganica. Il contribuente aveva inoltre eccepito l’improcedibilità del ricorso per difetto di attestazione di conformità della procura analogica notificata telematicamente.

La decisione

La Corte ha respinto l’eccezione preliminare di improcedibilità del ricorso per difetto di attestazione di conformità della procura, rilevando che la conformità della copia non era stata disconosciuta e che l’attestazione era stata comunque depositata il 3 maggio 2024. Ha rigettato il primo motivo, affermando che un atto non compreso nell’elenco dell’art. 19 del d.lgs. n. 546/1992, quando manifesti una specifica pretesa tributaria, è impugnabile per ogni ragione inerente alla pretesa, compresi i vizi formali. Ha dichiarato inammissibile il secondo motivo, perché formulato in astratto e senza allegare che l’impugnazione fosse stata effettivamente tardiva. Ha accolto il terzo motivo. Secondo la Corte, l’art. 13 della legge regionale siciliana n. 5/2014 ha programmato un processo di unificazione e accorpamento, ma non ha disposto l’immediata estinzione dei consorzi preesistenti. In assenza di un’espressa previsione estintiva e considerata la disciplina regolamentare e amministrativa successiva, i consorzi accorpati sono rimasti operativi fino al completamento del processo di riunificazione, conservando gli affidamenti e le attività già esercitate, compresa l’attività impositiva e di esazione. Il mandato senza rappresentanza richiamato dal commissario straordinario è stato ritenuto superfluo ed erroneo, non essendo tale istituto privatistico esportabile nell’ambito pubblicistico; tuttavia, l’erronea qualificazione non ha inciso sulla legittimità dell’atto, poiché il Consorzio 6 Enna disponeva ancora del potere di adottarlo. Il quarto motivo è stato dichiarato assorbito. La sentenza impugnata è stata cassata con rinvio alla Corte di giustizia tributaria di secondo grado della Sicilia, in diversa composizione, anche per la regolazione delle spese.

Norme richiamate

• art. 13, legge regionale Sicilia 28 gennaio 2014, n. 5

  1. Al fine di adeguare i servizi di bonifica e irrigazione alle attuali esigenze dell'agricoltura e di razionalizzare l'impiego delle risorse umane, strumentali e finanziarie del settore, sono ridefiniti gli ambiti territoriali di operatività dei Consorzi di bonifica, attraverso l'unificazione dei comprensori consortili...

  La disposizione programma l’unificazione e l’accorpamento dei comprensori, ma non determina l’immediata estinzione dei consorzi preesistenti; questi restano operativi fino al completamento del processo di riunificazione.

• art. 19 del regolamento di organizzazione del Consorzio di bonifica Sicilia Orientale

  I piani, regolamenti, ruoli e affidamenti dei consorzi accorpati restano vigenti e continuano a trovare applicazione fino a diversa determinazione...

  La permanenza degli affidamenti e degli atti dei consorzi accorpati assicura la continuità delle attività consortili e sostiene la perdurante operatività degli enti preesistenti durante la fase transitoria.

• art. 19, d.lgs. 31 dicembre 1992, n. 546

  L’elencazione degli atti impugnabili è tassativa, ma è impugnabile ogni atto dell’ente impositore che porti a conoscenza del contribuente una specifica pretesa tributaria, anche se non tipizzato, e per ragioni sia sostanziali sia formali.

• art. 21, d.lgs. 31 dicembre 1992, n. 546

  La censura relativa alla tempestività dell’impugnazione deve allegare e indicare un’effettiva tardività; non è sufficiente denunciare in astratto l’omessa verifica del termine.

• art. 2697 c.c.

  È richiamato dal ricorrente in relazione all’onere di provare la tempestività dell’impugnazione, ma la censura è stata dichiarata inammissibile per la sua astrattezza.

• art. 1705 c.c.

  Il mandatario che agisce in proprio acquista i diritti e assume gli obblighi derivanti dagli atti compiuti con i terzi, anche se questi hanno avuto conoscenza del mandato.

  Il mandato senza rappresentanza è stato ritenuto superfluo ed erroneamente utilizzato nel caso concreto, oltre che non esportabile come modello generale per l’affidamento di funzioni pubbliche.

• art. 196-novies disp. att. c.p.c.

  Il difensore... quando depositano con modalità telematiche la copia informatica anche per immagine di un atto processuale di parte... attestano la conformità della copia al predetto atto.

  La mancanza dell’attestazione di conformità della procura analogica notificata telematicamente, in assenza di disconoscimento della conformità da parte del destinatario, integra una mera irregolarità e non determina l’improcedibilità del ricorso.

• art. 369 c.p.c.

  A pena di improcedibilità... la procura speciale se questa è conferita con atto separato.

  La previsione è coordinata con il principio di strumentalità delle forme: l’irregolarità documentale non produce improcedibilità quando la conformità non sia contestata e l’atto sia comunque identificabile.

• art. 372, comma 2, c.p.c.

  Il deposito dei documenti relativi all’ammissibilità può avvenire... fino a quindici giorni prima dell’udienza o dell’adunanza in camera di consiglio.

  La Corte richiama la disposizione per ammettere il deposito successivo dei documenti relativi all’ammissibilità del ricorso.

• artt. 24 e 111 Cost.

  Sono richiamati a fondamento del principio di effettività della tutela giurisdizionale e della necessità di interpretare le formalità processuali secondo criteri di ragionevolezza e proporzionalità.

• art. 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea

  È richiamato quale parametro sovranazionale del diritto di accesso a un giudice e della preferenza per una decisione di merito.

• art. 6 CEDU

  È richiamato a sostegno dell’esigenza di non applicare in modo sproporzionato sanzioni processuali che ostacolino l’accesso al giudice.

Massime di principio

• Un atto dell’ente impositore non espressamente compreso nell’elenco degli atti impugnabili è comunque impugnabile davanti al giudice tributario quando porti a conoscenza del contribuente una specifica pretesa tributaria, potendo essere contestato per ragioni sostanziali, di merito e anche esclusivamente formali.
• La denuncia della mancata verifica della tempestività di un ricorso tributario è inammissibile quando non venga allegata e concretamente dedotta l’effettiva tardività dell’impugnazione, risolvendosi altrimenti in una censura meramente astratta.
• L’accorpamento legislativo di enti pubblici non determina la loro immediata estinzione in assenza di un’espressa previsione normativa o del completamento della procedura di riunificazione; durante la fase transitoria gli enti accorpati possono conservare la propria operatività e gli affidamenti già loro attribuiti.
• La permanenza degli atti, dei ruoli e degli affidamenti degli enti accorpati, prevista dalla disciplina organizzativa della fase transitoria, consente agli enti preesistenti di continuare a esercitare le attività già loro affidate, comprese quelle impositive e di esazione, fino al completamento del processo di accorpamento.
• Il mandato senza rappresentanza, quale istituto privatistico, non costituisce di per sé uno strumento idoneo a trasferire o delegare funzioni pubbliche; tuttavia, l’erroneo richiamo a tale figura non invalida l’atto se l’ente che lo ha emesso conserva autonomamente il potere di adottarlo in forza della propria perdurante operatività e degli affidamenti preesistenti.
• La mancanza dell’attestazione di conformità della copia informatica di una procura analogica notificata telematicamente non comporta automaticamente l’improcedibilità del ricorso quando la controparte non abbia disconosciuto la conformità della copia e l’irregolarità non comprometta l’identificazione dell’atto; in applicazione del principio di strumentalità delle forme, la sanzione processuale deve essere proporzionata alla concreta lesione arrecata.

Come è indicizzato