Sentenza n. 551/2026 - Reggio Calabria, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente, già titolare di una concessione demaniale marittima relativa a uno stabilimento balneare, ha agito ai sensi dell’art. 117 c.p.a. contro il silenzio serbato dal Comune su due iniziative. La prima era diretta a ottenere l’indizione delle procedure ad evidenza pubblica per l’affidamento delle concessioni demaniali marittime, in attuazione della deliberazione della Giunta comunale n. 44 del 13 giugno 2025 e del Piano Spiaggia. La seconda mirava alla conclusione del procedimento avviato su istanza della ricorrente per il rilascio di una concessione demaniale provvisoria per la stagione balneare 2025, dopo che l’Ufficio tecnico aveva richiesto documentazione integrativa. Sono stati dedotti la violazione dell’art. 2 l. 241/1990, dell’art. 97 Cost., del principio di certezza dei tempi dell’azione amministrativa, l’eccesso di potere per ingiustificata inerzia e la violazione del legittimo affidamento. La ricorrente ha inoltre chiesto il risarcimento del danno da ritardo e del danno da perdita di chance. Il Comune ha eccepito, quanto alla gara, l’avvio delle procedure relativamente a tre aree e la carenza di una posizione qualificata e differenziata della ricorrente; quanto alla concessione provvisoria, la mancata produzione della documentazione richiesta, con sospensione dei termini, nonché la sopravvenienza di un’ordinanza di chiusura dello stabilimento per assenza di titolo concessorio.

La decisione

Il TAR ha dichiarato il ricorso inammissibile. Ha premesso che l’azione avverso il silenzio richiede la giurisdizione amministrativa, un obbligo giuridico di provvedere e il decorso del termine procedimentale; l’obbligo di provvedere deve derivare da norme attributive del potere e corrispondere a una posizione soggettiva qualificata e differenziata, potendo riguardare anche atti generali e di pianificazione. Nel caso concreto, tuttavia, al momento delle diffide la ricorrente era già priva di qualsiasi titolo concessorio, poiché la precedente concessione era cessata e non era stata rilasciata né una concessione provvisoria né una proroga espressa. L’ordinanza comunale di chiusura dello stabilimento, adottata per assenza di titolo, era stata impugnata in un precedente giudizio definito sfavorevolmente per la ricorrente e non risultava sospesa. In tale giudizio era stato inoltre stabilito che la deliberazione comunale n. 44/2025 costituiva un atto di indirizzo politico-amministrativo interno, non idoneo a determinare una proroga tacita, e rimetteva soltanto alla valutazione dell’amministrazione, in presenza dei presupposti giuridici e tecnici, l’eventuale rilascio di una concessione provvisoria. Ne conseguiva l’assenza di un affidamento tutelabile e di una posizione qualificata e differenziata idonea a fondare l’azione avverso il silenzio. Il TAR ha aggiunto che, anche ipotizzando l’esistenza di un procedimento ancora pendente sulla concessione provvisoria, la sopravvenuta ordinanza di chiusura avrebbe comunque impedito una conclusione favorevole del procedimento. Le domande risarcitorie sono rimaste assorbite dall’inammissibilità dell’azione principale. La ricorrente è stata condannata alle spese, liquidate in euro 1.000, oltre accessori di legge.

Norme richiamate

• art. 117 c.p.a.

  Disciplina l’azione avverso il silenzio della pubblica amministrazione; l’azione è esperibile solo in presenza di un obbligo giuridico di provvedere e di una posizione qualificata e differenziata.

• art. 2 l. 241/1990

  Impone all’amministrazione di concludere il procedimento con un provvedimento espresso entro il termine previsto dalla legge o, in mancanza, entro il termine residuale di trenta giorni; tale obbligo presuppone comunque l’esistenza di uno specifico obbligo giuridico di provvedere.

• art. 2-bis l. 241/1990

  È stato invocato quale base della domanda di risarcimento del danno da ritardo, non esaminata autonomamente in ragione dell’inammissibilità dell’azione avverso il silenzio.

• art. 97 Cost.

  È stato richiamato dalla ricorrente in relazione ai principi di buon andamento e imparzialità, ma il giudice ha escluso la sussistenza dei presupposti processuali dell’azione.

• art. 10 Reg. esec. Cod. nav.

  È stato richiamato dalla ricorrente quale fondamento dell’istanza di concessione demaniale marittima provvisoria; la sentenza non ne accoglie l’applicazione in favore della ricorrente.

• art. 56 c.p.a.

  Richiamato in relazione al precedente giudizio cautelare sull’ordinanza di chiusura, nel quale la richiesta di misure monocratiche era stata respinta.

• legge n. 118/2022

  Richiamata dalla ricorrente in relazione all’obbligo di indire procedure selettive per l’affidamento delle concessioni demaniali marittime; il TAR non ha esaminato nel merito tale prospettazione per carenza di posizione qualificata e differenziata.

• legge n. 166/2024

  Richiamata dalla ricorrente quale disciplina applicabile all’affidamento delle concessioni demaniali; non è stata oggetto di applicazione decisiva, stante l’inammissibilità del ricorso.

• d.l. n. 131/2024

  Richiamato nel testo quale decreto-legge convertito dalla legge n. 166/2024; non ha costituito la base della decisione, fondata sulla carenza di legittimazione e interesse qualificato all’azione sul silenzio.

Massime di principio

• L’azione avverso il silenzio-inadempimento è ammissibile soltanto quando sussistano cumulativamente la giurisdizione amministrativa, un obbligo giuridico dell’amministrazione di provvedere e il decorso del termine procedimentale.
• L’obbligo di provvedere, in ossequio al principio di legalità, presuppone una norma attributiva del potere e una posizione soggettiva qualificata e differenziata del richiedente; il mero interesse a ottenere l’esercizio del potere amministrativo non è sufficiente.
• La posizione qualificata e differenziata necessaria per agire contro il silenzio non può essere desunta dalla sola pregressa titolarità di una concessione demaniale ormai cessata, quando non siano intervenuti una proroga espressa, un nuovo titolo concessorio o altro atto idoneo a mantenere una situazione giuridica differenziata.
• Una deliberazione comunale di mero indirizzo politico-amministrativo, che escluda la proroga tacita delle concessioni scadute e rimetta all’amministrazione la valutazione dell’eventuale rilascio di una concessione provvisoria, non attribuisce di per sé un diritto o un affidamento tutelabile al rilascio del titolo.
• La sopravvenienza di un provvedimento espresso incompatibile con la conclusione favorevole del procedimento può escludere l’utilità dell’azione avverso il silenzio, anche quando l’amministrazione abbia inizialmente avviato l’istruttoria.
• La domanda risarcitoria fondata sul ritardo o sulla perdita di chance non può fondarsi sulla mera inerzia amministrativa, in assenza dei presupposti sostanziali e processuali per l’accertamento dell’obbligo di provvedere.

Come è indicizzato