Cassazione Civile, Ordinanza n. 09089/2026 del 10/04/2026

Esito

La controversia

La controversia nasce da una pluralità di giudizi tra una società appartenente a un gruppo titolare di impianti fotovoltaici e il gestore pubblico degli incentivi. In origine il gestore aveva dichiarato la decadenza dal diritto alle tariffe incentivanti per alcune violazioni accertate nel 2017, tra cui omesso pagamento della cauzione definitiva, falsità delle dichiarazioni rese in sede di subentro e mancata titolarità dell’autorizzazione unica. La decadenza era stata impugnata senza successo dinanzi al T.A.R. e poi al Consiglio di Stato. Successivamente il gestore aveva promosso un autonomo giudizio per ottenere la restituzione delle somme già erogate a titolo di incentivi, qualificando la pretesa come indebito oggettivo ex art. 2033 c.c. La società resistente in quel giudizio aveva eccepito il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo e aveva chiesto la sospensione del processo in attesa dell’esito di un separato procedimento di riesame dei provvedimenti di decadenza introdotto alla luce della disciplina sopravvenuta. Il Consiglio di Stato aveva respinto l’appello, confermando la giurisdizione amministrativa e la condanna alla restituzione. Con il ricorso per cassazione la società beneficiaria degli incentivi ha dedotto, in sintesi, che la domanda di recupero delle somme, ormai fondata solo sulla pretesa restitutoria dopo il consolidamento della decadenza, apparteneva alla giurisdizione ordinaria perché non implicava più l’esercizio di poteri autoritativi, e ha denunciato anche l’erroneo diniego di sospensione necessaria.

La decisione

La Corte di cassazione ha accolto il primo motivo di ricorso, ritenendo che la domanda del gestore avente ad oggetto la sola restituzione degli incentivi percepiti dopo il consolidamento della decadenza non rientri nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ex art. 133, comma 1, lett. o), c.p.a., ma appartenga alla giurisdizione del giudice ordinario, trattandosi di ordinaria azione di ripetizione di indebito ex art. 2033 c.c. Ha quindi cassato la sentenza impugnata e dichiarato la giurisdizione del giudice ordinario, davanti al quale la causa dovrà essere riassunta nel termine di legge. Il secondo motivo, relativo al diniego di sospensione necessaria, è stato dichiarato assorbito. Le spese del giudizio di cassazione sono state rimesse al giudice di rinvio processuale, cioè al giudice ordinario dinanzi al quale la causa sarà riassunta.

Norme richiamate

• art. 133, comma 1, lett. o), c.p.a.

  Attribuisce la giurisdizione esclusiva al giudice amministrativo solo nelle controversie che attengono, anche indirettamente, all’esercizio di poteri pubblicistici in materia di produzione di energia; non copre le mere pretese restitutorie quando il provvedimento autoritativo sia ormai definitivo e non più in contestazione.

• art. 2033 c.c.

  La domanda del gestore, una volta consolidata la decadenza dagli incentivi, è ricondotta alla ripetizione di indebito oggettivo, essendo venuto meno il titolo che giustificava i pagamenti.

• art. 42, comma 3, d.lgs. n. 28/2011

  È richiamato come base della decadenza e della successiva disciplina di riduzione dell’importo da restituire, ma la norma sopravvenuta è ritenuta non applicabile retroattivamente alle violazioni accertate nel 2017 secondo l’interpretazione data dal Consiglio di Stato.

• art. 56, commi 7 e 8, d.l. n. 76/2020, conv. in L. n. 120/2020

  È menzionato come disciplina sopravvenuta invocata per il riesame dei provvedimenti di decadenza, ma la Corte registra che essa non incide sulla giurisdizione della controversia restitutoria già consolidata.

• art. 295 c.p.c.

  È evocato nel secondo motivo come base della sospensione necessaria, ma il motivo resta assorbito per effetto dell’accoglimento della questione di giurisdizione.

• art. 362 c.p.c.

  È indicato come norma processuale di legittimazione del ricorso per cassazione per motivi attinenti alla giurisdizione.

• art. 110 c.p.a.

  È richiamato quale disposizione che consente il ricorso per cassazione avverso le sentenze del Consiglio di Stato per motivi inerenti alla giurisdizione.

• art. 111, comma ottavo, Cost.

  È la base costituzionale del ricorso per cassazione per motivi inerenti alla giurisdizione.

Massime di principio

• Ai fini del riparto di giurisdizione occorre avere riguardo al petitum sostanziale e alla causa petendi: se la controversia ha ad oggetto solo la ripetizione di somme divenute indebite per il venir meno definitivo del titolo, la lite appartiene al giudice ordinario.
• La giurisdizione esclusiva amministrativa in materia di produzione di energia si radica solo quando la domanda implichi il sindacato, diretto o indiretto, sull’esercizio di un potere autoritativo pubblico; essa non si estende automaticamente a tutte le controversie causalmente collegate a un precedente provvedimento amministrativo.
• Se il provvedimento di decadenza dagli incentivi è ormai consolidato e non più contestato, esso opera come mero presupposto fattuale e giuridico della pretesa restitutoria, che si risolve in un diritto soggettivo di credito azionabile davanti al giudice ordinario.
• L’azione di recupero delle somme percepite in assenza di titolo, quando non richieda una nuova valutazione della legittimità del provvedimento amministrativo presupposto, è una ordinaria azione di indebito oggettivo ex art. 2033 c.c.
• I precedenti sulla giurisdizione amministrativa in materia di incentivi energetici non sono estensibili alle controversie che si limitano all’esecuzione patrimoniale di un assetto del rapporto già definitivamente cristallizzato.

Come è indicizzato