Sentenza n. 10/2026 - L'aquila, Sezione 1

Esito

La controversia

La società ha impugnato il diniego comunale, la comunicazione dei motivi ostativi e gli atti di pianificazione commerciale presupposti, deducendo il contrasto della disciplina localizzativa con la normativa eurounitaria, nazionale e regionale sopravvenuta in materia di concorrenza, libertà di stabilimento e libera prestazione dei servizi. Ha inoltre dedotto difetto di motivazione e di istruttoria, travisamento dei fatti, irragionevolezza e violazione delle garanzie partecipative. In via subordinata ha censurato il diniego limitatamente al trasferimento, senza aumento della superficie di vendita già autorizzata, della media struttura commerciale esistente all'interno del medesimo complesso immobiliare. Il Comune ha eccepito l'irricevibilità per tardiva impugnazione delle deliberazioni consiliari del 2001 e del 2009 e l'inammissibilità per omessa impugnazione delle deliberazioni di approvazione del PRG e della relativa variante. Nel merito, il diniego era fondato sul contrasto con gli indirizzi comunali di insediamento commerciale, che escludevano le medie strutture nella zona C, nonché sull'asserita natura derogatoria della precedente autorizzazione commerciale, sull'inesistenza dell'edificio di destinazione e sulla necessità di presentare un'istanza autorizzatoria ai sensi del punto 14 della tabella A allegata al d.lgs. 222/2016.

La decisione

Il TAR ha respinto entrambe le eccezioni preliminari. La lesività degli atti di pianificazione commerciale si è concretizzata con il diniego del permesso di costruire, poiché solo allora il Comune avrebbe dovuto adeguare o non applicare la disciplina programmatoria incompatibile con il mutato quadro normativo proconcorrenziale. Non era necessaria l'impugnazione del PRG e della variante, poiché il diniego non era fondato sulla violazione dei parametri edilizi del PRG, ma sulla pianificazione commerciale; inoltre l'articolo 51 delle NTA non precludeva in assoluto la localizzazione di medie strutture nella zona C. Nel merito, il ricorso è stato accolto. Il Comune non poteva applicare gli indirizzi commerciali del 2001 e del 2009, fondati anche su parametri regionali successivamente abrogati, senza verificare il necessario bilanciamento tra concorrenza, libertà di stabilimento e libera prestazione dei servizi, da un lato, e specifici motivi imperativi di interesse generale, dall'altro. Le restrizioni territoriali alle attività commerciali devono essere proporzionate e giustificate da esigenze concrete di tutela dell'ambiente urbano, dell'ordinato assetto del territorio o di specifiche caratteristiche di centri storici o delimitate aree commerciali, non da ragioni meramente economiche o commerciali. La mancata adozione del piano regionale non impediva al Comune di adeguare la propria attività ai principi legislativi vigenti. La motivazione aggiunta dal Comune in giudizio, relativa al decoro e all'assetto urbano, era inammissibile come motivazione postuma e comunque generica e inidonea. Sono state ritenute illegittime anche le ulteriori ragioni ostative: la precedente autorizzazione non costituiva elemento preclusivo, l'inesistenza dell'edificio non impediva la valutazione della compatibilità urbanistica del progetto e la disciplina sul riutilizzo di contenitori commerciali dismessi non era applicabile al trasferimento di un'attività attiva in un edificio da realizzare. Infine, la necessità di un'istanza autorizzatoria non era stata comunicata nel preavviso di rigetto, con violazione della partecipazione procedimentale. Il secondo motivo, subordinato, non è stato esaminato. Il diniego è stato annullato e il Comune è stato tenuto a riesaminare l'istanza nel rispetto del contraddittorio, effettuando il bilanciamento indicato dalla sentenza. Spese compensate.

Norme richiamate

• art. 31, comma 2, d.l. 201/2011, convertito dalla l. 214/2011

  quelli connessi alla tutela della salute, dei lavoratori, dell’ambiente e dei beni culturali, nonché alla salvaguardia della sicurezza, del decoro urbano o delle caratteristiche commerciali specifiche dei centri storici o di delimitate aree commerciali

  Le restrizioni all'apertura e alla localizzazione di esercizi commerciali devono rispettare i principi eurounitari di concorrenza, libertà di stabilimento e libera prestazione dei servizi e possono essere giustificate solo da motivi imperativi di interesse generale.

• art. 10, comma 1, l.r. Abruzzo 23/2018

  Attribuisce alla Giunta regionale la competenza ad adottare il piano regionale di programmazione della rete distributiva del commercio nel rispetto dell'art. 31, comma 2, d.l. 201/2011.

• art. 4, comma 2, lettera a), l.r. Abruzzo 23/2018

  Attribuisce al Comune la competenza a definire i criteri per il rilascio delle autorizzazioni per le medie e grandi strutture di vendita.

• art. 12, commi 1 e 2, l.r. Abruzzo 23/2018

  Impone ai Comuni di adottare un atto di programmazione per applicare i criteri qualitativi regionali e di adeguare gli strumenti urbanistici tenendo conto del piano regionale.

• art. 147, comma 1, lettera o), l.r. Abruzzo 23/2018

  Ha abrogato integralmente la l.r. Abruzzo 11/2008, i cui parametri di insediabilità commerciale erano posti a fondamento degli indirizzi comunali non più applicabili.

• art. 32, comma 1, l.r. Abruzzo 23/2018

  Nella valutazione del progetto il Comune deve verificare la compatibilità con le norme urbanistiche che regolano l'insediabilità delle medie e grandi strutture di vendita.

• art. 32, comma 9, l.r. Abruzzo 23/2018

  È fatta salva la riutilizzazione di contenitori edilizi già a destinazione d’uso commerciale nei quali sia cessata l’attività per trasferimento o per chiusura di esercizi preesistenti, anche in deroga ai criteri di cui al presente articolo, qualora non vi siano variazioni dimensionali in aumento della superficie di vendita da accertare da parte del Comune

  La disposizione riguarda il riutilizzo di contenitori commerciali già esistenti e dismessi e non il trasferimento di un'attività attiva in un contenitore edilizio ancora da realizzare.

• art. 10-bis l. 241/1990

  La mancata indicazione nel preavviso di rigetto di una specifica ragione ostativa, poi posta a fondamento del diniego, viola la partecipazione procedimentale.

• punto 14 della tabella A allegata al d.lgs. 222/2016

  La previsione concernente l'apertura, l'ampliamento o il trasferimento di sede di una media struttura di vendita non poteva essere utilizzata quale ragione ostativa senza previa comunicazione nel procedimento.

Massime di principio

• Le restrizioni territoriali alla localizzazione di medie e grandi strutture di vendita sono legittime solo se fondate su specifici motivi imperativi di interesse generale, proporzionate alle esigenze effettive di tutela dell'ambiente urbano o dell'ordinato e razionale assetto del territorio e non giustificate da mere ragioni economiche o commerciali.
• Gli atti comunali di pianificazione commerciale anteriori al mutamento del quadro normativo proconcorrenziale non possono essere applicati automaticamente: il Comune deve verificarne la compatibilità con i principi di concorrenza, libertà di stabilimento e libera prestazione dei servizi e, se necessario, adeguare la propria programmazione o disapplicare i criteri incompatibili nel procedimento concreto.
• La mancata adozione del piano regionale di programmazione commerciale non esonera il Comune dall'obbligo di conformare la gestione del territorio ai principi nazionali e regionali vigenti, effettuando il bilanciamento tra libertà di iniziativa economica e specifiche esigenze di tutela dell'interesse pubblico territoriale.
• La motivazione addotta dall'amministrazione soltanto nel processo non può integrare la motivazione del provvedimento impugnato; in ogni caso, richiami generici al decoro urbano o al collasso del sistema urbanistico non sono sufficienti a dimostrare uno specifico motivo imperativo di interesse generale.
• La disciplina che consente il riutilizzo di contenitori edilizi commerciali già esistenti e dismessi non è applicabile al trasferimento di un'attività commerciale attiva in un edificio ancora da realizzare; in tale ipotesi il Comune deve valutare la compatibilità urbanistica del progetto secondo la disciplina applicabile.
• Una ragione ostativa non indicata nel preavviso di rigetto non può essere posta a fondamento del diniego finale, quando ciò impedisca al privato di partecipare effettivamente al procedimento e di presentare osservazioni sullo specifico profilo.

Come è indicizzato