Cassazione Civile, Ordinanza n. 08639/2026 del 07/04/2026

Esito

La controversia

La controversia nasce da un procedimento sanzionatorio avviato a seguito di un'ispezione BCE su una banca significativa, che aveva evidenziato diffuse irregolarità nella gestione dei rischi, nei controlli interni, nel governo societario e in alcune operazioni connesse agli aumenti di capitale, ai finanziamenti "baciati", ai ristorni, agli investimenti in fondi e ad altre criticità organizzative. La Banca d'Italia aveva irrogato al ricorrente, allora consigliere di amministrazione e componente del comitato rischi/controllo, sanzioni pecuniarie per carenze nell'organizzazione, nella gestione dei rischi e nei controlli interni, nonché per carenze di governo societario. La Corte d'appello di Roma aveva respinto l'opposizione e confermato il provvedimento. In cassazione il ricorrente ha proposto ventitré motivi, tra cui: illegittimità della motivazione per relationem; natura sostanzialmente penale delle sanzioni e applicazione delle garanzie dell'art. 6 CEDU e della lex mitior; decadenza per tardivo accertamento e superamento dei termini procedimentali; illegittima utilizzazione delle risultanze ispettive BCE; violazione del diritto di difesa per mancata ostensione di atti; erronea applicazione della presunzione di colpa ex art. 3 l. 689/1981; insussistenza della colpa del consigliere non delegato; erronea imputazione di specifiche omissioni sui finanziamenti correlati, sugli storni, sui fondi comuni, sul portafoglio strategico, sui derivati e sulla quantificazione della sanzione; infine, contestazione della condanna alle spese. La Corte di cassazione ha respinto tutte le doglianze, ritenendo legittima la motivazione per relationem, non applicabile la disciplina penale/lex mitior, tempestivo l'accertamento e corretta la qualificazione dei termini procedimentali come ordinatori, legittimo il coordinamento tra BCE e Banca d'Italia, operante la presunzione iuris tantum di colpa e doveroso per il consigliere non esecutivo vigilare attivamente sull'assetto dei controlli interni e sui segnali di anomalia, anche se occultati da altri vertici; ha inoltre ritenuto congrua la misura della sanzione e corrette le spese di lite.

La decisione

La Corte di cassazione ha rigettato integralmente il ricorso, confermando la sentenza della Corte d'appello di Roma e quindi la legittimità delle sanzioni amministrative irrogate dalla Banca d'Italia. Ha inoltre condannato il ricorrente al pagamento delle spese del giudizio di legittimità in favore della Banca d'Italia e ha dato atto dell'obbligo di versare l'ulteriore contributo unificato, se dovuto. Il rigetto si fonda, in sintesi, sull'infondatezza di tutti i motivi: le sanzioni bancarie ex art. 144 TUB non sono trattate come sostanzialmente penali; la motivazione per relationem è consentita; i termini procedimentali non erano perentori; l'accertamento BCE poteva essere utilizzato come base per la valutazione autonoma della Banca d'Italia; il consigliere di banca privo di deleghe resta gravato da un dovere di vigilanza attiva e non può invocare l'occultamento delle condotte altrui come scriminante; la quantificazione della sanzione è stata ritenuta conforme ai criteri applicabili ratione temporis.

Norme richiamate

• art. 144 TUB

  Le sanzioni pecuniarie irrogate ai sensi di questa disposizione non sono state ritenute, per tipologia e severità, sostanzialmente penali; su di esse non opera in pieno la disciplina propria delle sanzioni penali.

• art. 145 TUB

  È richiamato nel primo motivo in tema di procedimento sanzionatorio e motivazione del provvedimento finale.

• art. 24 l. 262/2005

  La Corte ha ritenuto legittima la motivazione per relationem del provvedimento sanzionatorio, purché l'atto richiamato sia indicato e disponibile all'interessato.

• art. 22 co. 3 Statuto Banca d'Italia

  La norma è stata ritenuta non pertinente alla questione della motivazione per relationem, poiché si limita a definire l'ambito di competenza del Direttorio.

• art. 6 CEDU

  Le garanzie dell'equo processo non sono state ritenute ostative al procedimento sanzionatorio, considerato amministrativo e soggetto a controllo giurisdizionale pieno in unico grado e in cassazione.

• art. 41 Carta dei diritti fondamentali UE

  Invocato dal ricorrente, ma la Corte ha escluso che imponesse una diversa qualificazione delle sanzioni o una maggiore estensione delle garanzie difensive nel caso di specie.

• art. 52 par. 5 Carta dei diritti fondamentali UE

  Richiamato ai fini della pretesa natura punitiva delle sanzioni e della retroattività della lex mitior, ma senza accoglimento.

• art. 117 co. 1 Cost.

  Invocato in combinazione con la CEDU e la Carta UE, ma non ha condotto a una diversa soluzione.

• art. 14 co. 2 l. 689/1981

  La Corte ha ritenuto infondata la tesi della decadenza dal potere punitivo, precisando che l'accertamento comprende il tempo necessario alla valutazione e alla deliberazione finale.

• art. 19 co. 3 l. 689/1981

  È stata giudicata norma non pertinente, riferita a un diverso istituto e priva di portata generale sulla durata dei procedimenti sanzionatori delle autorità indipendenti.

• art. 5 d.lgs. 72/2015

  Richiamato dal ricorrente per invocare la lex mitior, ma la Corte ha escluso che potesse applicarsi retroattivamente al caso concreto.

• art. 6 co. 2 d.lgs. 72/2015

  È stata considerata norma espressa di esclusione della retroattività del nuovo regime sanzionatorio per le violazioni anteriori al 1° giugno 2016.

• art. 144-quater TUB

  Non applicabile ratione temporis alle violazioni anteriori al 1° giugno 2016; per la quantificazione si applicano i criteri previgenti dell'art. 11 l. 689/1981.

• art. 18 par. 5 reg. UE n. 1024/2013

  La BCE può trasmettere le risultanze ispettive alla Banca d'Italia affinché quest'ultima valuti autonomamente se vi siano i presupposti per sanzionare persone fisiche.

• art. 23 Cost.

  Richiamato per contestare il fondamento del potere punitivo, ma la Corte ha ritenuto legittima l'azione sanzionatoria della Banca d'Italia nel quadro normativo applicabile.

• art. 1 l. 689/1981

  Richiamato nel motivo sul potere punitivo; la Corte ha escluso che ostasse all'utilizzo delle risultanze ispettive BCE come base per l'accertamento nazionale.

• art. 3 l. 689/1981

  Pone una presunzione iuris tantum di colpa a carico dell'autore della violazione, con conseguente onere per il sanzionato di provare di avere agito senza colpa.

• art. 7 co. 10 d.lgs. 150/2011

  È stato ritenuto inconferente, perché riferito alle opposizioni a verbali del codice della strada.

• art. 2381 co. 6 c.c.

  Richiamato per affermare l'obbligo degli amministratori di agire informati e di vigilare sull'adeguatezza dell'assetto organizzativo e dei controlli interni.

• art. 2392 c.c.

  La Corte ha ribadito che anche il consigliere non esecutivo resta responsabile se omette di attivarsi di fronte a segnali di allarme percepibili con l'ordinaria diligenza.

• art. 53 co. 1 TUB

  È stato applicato come base normativa degli obblighi di sana e prudente gestione, adeguato assetto organizzativo e controlli interni della banca.

• circolare Banca d'Italia n. 263/2006

  È stata valorizzata per ricostruire i doveri del consiglio di amministrazione in materia di supervisione strategica e controlli interni.

• circolare Banca d'Italia n. 285/2013

  È stata richiamata per confermare che la funzione di supervisione strategica spetta all'organo collegiale nel suo complesso.

• circolare Banca d'Italia n. 229/1999

  Richiamata insieme alla normativa nazionale precedente alla direttiva CRD IV quale fonte degli obblighi organizzativi già vigenti.

• d.lgs. 150/2011

  Richiamato nel motivo sulla presunzione di innocenza, ma ritenuto non pertinente alla fattispecie decisa.

• d.P.R. 30 maggio 2002 n. 115, art. 13 co. 1-quater

  È stato applicato per il raddoppio del contributo unificato, se dovuto, in conseguenza del rigetto del ricorso.

• art. 91 c.p.c.

  La condanna alle spese in favore della Banca d'Italia è stata ritenuta corretta poiché la difesa era svolta da avvocati interni iscritti all'albo e non da meri funzionari.

• art. 112 c.p.c.

  La pretesa omessa pronuncia è stata esclusa perché la censura sulla nuova disciplina era implicitamente assorbita dal rigetto della tesi sulla sua applicabilità retroattiva.

• art. 2441 c.c.

  È stato ritenuto inconferente rispetto alle censure sulla fissazione del sovrapprezzo delle azioni, perché disciplina l'esclusione del diritto di opzione e non gli obblighi gestori contestati.

Massime di principio

• Nei procedimenti sanzionatori bancari, la motivazione del provvedimento finale può essere validamente resa per relationem a un atto istruttorio o a una proposta interna, purché l'atto richiamato sia identificabile e conoscibile dall'interessato e il decisore conservi un effettivo potere autonomo di valutazione.
• Le sanzioni amministrative irrogate per violazioni della normativa bancaria non devono essere automaticamente assimilate alle sanzioni penali: l'applicazione delle garanzie dell'art. 6 CEDU e della lex mitior dipende dalla qualificazione sostanziale della misura e dalla disciplina speciale applicabile ratione temporis.
• In materia di sanzioni amministrative ex l. 689/1981 opera una presunzione iuris tantum di colpa a carico dell'autore della violazione; spetta quindi al sanzionato dimostrare di avere agito senza colpa, non essendo sufficiente un generico richiamo alla buona fede o all'altrui responsabilità.
• Il decorso del termine per l'accertamento o per la conclusione del procedimento sanzionatorio va valutato tenendo conto della complessità dell'istruttoria e del tempo necessario per valutare i dati e adottare la decisione finale; i termini interni meramente ordinatori non determinano di per sé decadenza.
• Nelle banche, il consigliere privo di deleghe operative non è esonerato dall'obbligo di vigilanza: deve attivarsi in presenza di segnali di anomalia, chiedere informazioni, sollecitare controlli e verificare l'adeguatezza dell'assetto organizzativo e dei presidi interni.
• L'occultamento delle condotte illecite da parte dei vertici esecutivi non esclude automaticamente la responsabilità dei componenti del consiglio di amministrazione, quando il difetto dei controlli interni e l'inerzia consiliare abbiano reso possibile o non emerso il fenomeno.
• La quantificazione della sanzione amministrativa, se effettuata entro i limiti di legge e sulla base degli elementi oggettivi e soggettivi rilevanti, è in linea di principio una valutazione di merito non sindacabile in cassazione se adeguatamente motivata.

Come è indicizzato