Sentenza n. 1782/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

L'appellante, prima graduata con 93,50 punti in una procedura negoziata senza bando per la gestione triennale della biblioteca comunale, ha impugnato la sentenza del TAR che aveva accolto il ricorso della controinteressata. Con un unico articolato motivo ha sostenuto l'erronea applicazione dell'art. 110, comma 4, lettera a), del d.lgs. n. 36/2023 e della lex specialis in materia di trattamenti salariali minimi inderogabili. In particolare, ha dedotto che il costo indicato nelle giustificazioni dell'offerta corrispondeva ai minimi contrattuali conglobati mensili previsti dal CCNL applicabile e dalle tabelle ministeriali; che gli scatti di anzianità e le ulteriori indennità non rientravano nel trattamento minimo inderogabile; che il personale proposto non sarebbe rimasto necessariamente in servizio per l'intera durata dell'appalto e che era previsto il turnover; che le giustificazioni avevano comunque dimostrato la congruità dell'offerta anche considerando un costo orario più elevato; nonché che l'organizzazione del lavoro avrebbe consentito ulteriori risparmi. Ha inoltre riproposto l'eccezione di inammissibilità del ricorso originario per mancata prova di resistenza. La controinteressata ha eccepito, tra l'altro, l'inammissibilità dell'appello perché, prima della sua proposizione, la società appellante era stata sciolta d'autorità e cancellata dal Registro delle imprese, con conseguente inesistenza della procura speciale rilasciata dal già legale rappresentante. L'appellante ha invocato la pendenza di un ricorso straordinario contro il decreto di scioglimento e ha chiesto il rinvio o la sospensione del giudizio.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha escluso la sospensione ex art. 295 c.p.c., ritenendo che il ricorso straordinario contro il decreto di scioglimento non fosse pregiudiziale rispetto all'appello e che la controversia potesse essere definita autonomamente. Ha accolto l'eccezione preliminare della controinteressata e dichiarato l'appello inammissibile. Dagli atti risultava che la società era stata sciolta d'autorità con decreto ministeriale del 16 maggio 2025, pubblicato il 28 maggio 2025, e cancellata dal Registro delle imprese il 16 luglio 2025; la procura speciale per l'appello era stata rilasciata il 25 luglio 2025 dalla già legale rappresentante, priva della qualità di liquidatore. Pertanto la procura proveniva da un soggetto non più esistente e privo del potere rappresentativo, con conseguente inesistenza della procura e mancata valida instaurazione del rapporto processuale. Il Collegio ha richiamato la giurisprudenza della Corte di cassazione sull'inesistenza della procura conferita da una società estinta e ha escluso che l'eventuale futuro annullamento del decreto di scioglimento potesse sanare retroattivamente tale vizio. Ha altresì ritenuto inapplicabile al processo amministrativo l'art. 182, comma 2, c.p.c., richiamando il principio enunciato dall'Adunanza plenaria n. 11 del 2025 secondo cui la disciplina della procura speciale contenuta nel c.p.a. è completa e non consente la sanatoria prevista dal codice di procedura civile. La declaratoria di inammissibilità ha impedito l'esame dei motivi di merito relativi alla verifica dell'anomalia e ai costi della manodopera. Le spese del grado sono state compensate per la novità e peculiarità della questione.

Norme richiamate

• art. 50, comma 1, lett. e), d.lgs. n. 36/2023

  Individua la procedura negoziata senza pubblicazione del bando utilizzata per l'affidamento del servizio; la questione non è stata esaminata nel merito per l'inammissibilità dell'appello.

• art. 110, comma 4, lett. a), d.lgs. n. 36/2023

  Norma invocata dall'appellante in relazione ai trattamenti salariali minimi inderogabili e alla verifica dell'anomalia; il motivo non è stato esaminato.

• art. 223-septiesdecies disp. att. c.c.

  È la base normativa del decreto ministeriale di scioglimento d'autorità della società senza nomina del commissario liquidatore; lo scioglimento e la successiva cancellazione hanno determinato l'assenza del potere rappresentativo necessario al conferimento della procura.

• art. 295 c.p.c.

  La sospensione necessaria è stata esclusa perché il ricorso straordinario contro il decreto di scioglimento non costituiva antecedente logico-giuridico indispensabile per decidere l'appello.

• art. 182, comma 2, c.p.c.

  La disposizione sulla regolarizzazione della procura è stata ritenuta inapplicabile al processo amministrativo, in quanto la disciplina del c.p.a. sulla procura speciale è completa e non presenta lacune.

• art. 40, comma 1, lett. g), c.p.a.

  Nel processo amministrativo la procura speciale deve essere specificamente indicata e deve preesistere o essere coeva al ricorso.

• art. 44, comma 1, lett. a), c.p.a.

  La validità dell'atto introduttivo presuppone che esso sia sottoscritto da un difensore munito di valida procura speciale, collocata anteriormente o contestualmente alla sua elaborazione.

• art. 122 c.p.a.

  Era stato applicato dal TAR per dichiarare l'inefficacia del contratto; tale statuizione non è stata riesaminata dal Consiglio di Stato a causa dell'inammissibilità dell'appello.

Massime di principio

• La procura speciale conferita da una società già sciolta e cancellata dal Registro delle imprese è inesistente quando proviene dall'ex legale rappresentante non avente la qualità di liquidatore; di conseguenza, l'impugnazione proposta sulla base di tale procura è inammissibile.
• L'eventuale successivo annullamento del provvedimento amministrativo che ha disposto lo scioglimento della società non sana retroattivamente l'inesistenza della procura speciale conferita quando la società era già estinta.
• Nel processo amministrativo la disciplina della procura speciale contenuta nel codice del processo amministrativo è completa e non può essere integrata mediante l'art. 182, comma 2, c.p.c.; pertanto, la procura inesistente non è suscettibile di sanatoria secondo tale disposizione.
• La sospensione necessaria ex art. 295 c.p.c. non può essere disposta quando il giudizio pendente su un diverso atto, pur potenzialmente incidente sulla situazione della parte, non costituisce un antecedente logico-giuridico indispensabile per decidere autonomamente la controversia.

Come è indicizzato