Sentenza n. 2926/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

La società appellante contestava la sentenza con cui il TAR aveva respinto il ricorso contro il provvedimento del GSE del 12 gennaio 2018, recante l’annullamento d’ufficio di cinque richieste di verifica e certificazione dei risparmi energetici relative a interventi standardizzati di installazione di doppi vetri e cappotti isolanti, nonché contro la successiva richiesta di restituzione dei titoli di efficienza energetica emessi. Deduceva, tra l’altro, l’erronea individuazione del quadro normativo, l’illegittima richiesta di documentazione ulteriore rispetto a quella prevista al momento della presentazione delle domande, il difetto di istruttoria e motivazione, il travisamento dei fatti, la violazione dei principi di proporzionalità, ragionevolezza, legalità, collaborazione e buona fede, nonché l’omessa considerazione dell’affidamento maturato a seguito dell’ammissione agli incentivi. In particolare, sosteneva che il GSE non potesse richiedere retroattivamente autodichiarazioni dei clienti partecipanti, documentazione sulla delega degli amministratori condominiali, sulla titolarità degli immobili o sul rispetto del divieto di cumulo degli incentivi, quando tali adempimenti non erano previsti dalla disciplina applicabile e una FAQ del GSE aveva escluso l’esistenza di un obbligo giuridico di regolamentazione dei rapporti tra titolare del progetto e cliente partecipante. Contestava inoltre il diniego dell’istanza di riesame proposta ai sensi della disciplina sopravvenuta nel 2020.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l’appello e riformato la sentenza del TAR. Ha ritenuto fondati, con portata assorbente, i motivi relativi all’individuazione del quadro normativo, all’asserita insufficienza della documentazione e alla data di prima attivazione e avvio dei progetti. Il Collegio ha distinto la decadenza dall’autotutela: la decadenza presuppone, in particolare, dichiarazioni o documenti falsi o non veritieri, l’inadempimento di obblighi connessi al beneficio o la sopravvenuta perdita dei requisiti; quando invece l’amministrazione, dopo avere già valutato positivamente i presupposti dell’incentivo, rivaluta gli stessi elementi e giunge a una diversa conclusione, opera in autotutela e deve rispettare i relativi presupposti, compresa la tutela dell’affidamento e l’individuazione di un interesse pubblico concreto, attuale e prevalente. Nel caso concreto, le cinque RVC erano state approvate senza rilievi all’esito dell’istruttoria e non era stata dedotta né dimostrata alcuna falsità delle dichiarazioni. Il GSE poteva svolgere approfondimenti e chiedere integrazioni, ma non poteva introdurre ex post nuove condizioni di ammissibilità o nuovi strumenti probatori non richiesti dalla disciplina vigente al momento delle domande. Il metodo standardizzato di calcolo dei risparmi energetici richiedeva soltanto i dati tassativamente indicati nelle linee guida e nelle schede tecniche; i certificati di fine lavori erano documentazione idonea a dimostrare la data degli interventi. Non era quindi legittimo pretendere autodichiarazioni dei clienti partecipanti, documentazione sulle deleghe condominiali, sulla titolarità degli immobili o sul divieto di cumulo, in assenza di una specifica base normativa e anche considerando i poteri di acquisizione d’ufficio dell’amministrazione. Il provvedimento del 12 gennaio 2018 era dunque un annullamento d’ufficio illegittimo anche perché non aveva considerato i presupposti dell’art. 21-nonies l. 241/1990, applicabili alla fattispecie anche prima della modifica dell’art. 42, comma 3, d.lgs. 28/2011. L’annullamento dell’atto presupposto ha comportato l’invalidità derivata e la caducazione della successiva richiesta di recupero dei certificati bianchi, nonché l’obbligo del GSE di restituire le somme medio tempore recuperate. Le domande relative ai chiarimenti operativi, alle FAQ e alla guida operativa sono state assorbite, non essendo necessaria la loro caducazione per ottenere il bene della vita. La parte residua dei primi motivi aggiunti e tutti i secondi motivi aggiunti sono stati dichiarati improcedibili per sopravvenuta carenza d’interesse. Il GSE è stato condannato alle spese di entrambi i gradi, liquidate in euro 6.000 oltre accessori; le spese sono state compensate nei confronti delle altre parti non costituite.

Norme richiamate

• art. 42 d.lgs. 28/2011

  Attribuisce al GSE il potere di verifica e controllo sugli incentivi, ma tale potere non consente di introdurre retroattivamente nuovi requisiti documentali né di riesaminare senza le garanzie dell’autotutela presupposti già valutati positivamente.

• art. 42, comma 3, d.lgs. 28/2011

  Il richiamo ai presupposti dell’art. 21-nonies l. 241/1990 conferma che il riesame di ammissioni già disposte, quando non ricorre una causa propria di decadenza, deve rispettare la disciplina dell’annullamento d’ufficio.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  È applicabile al provvedimento con cui l’amministrazione rimuove un’ammissione agli incentivi già disposta, anche se l’atto di annullamento è anteriore alla modifica del 2020 dell’art. 42, comma 3, d.lgs. 28/2011; richiede la verifica dei presupposti dell’autotutela e la considerazione dell’affidamento del privato.

• art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990

  Impone all’amministrazione di agire secondo collaborazione e buona fede; tali principi impediscono di fondare il diniego esclusivamente sulla mancata produzione di documenti non richiesti dalla disciplina vigente al momento della domanda.

• art. 6, comma 2, d.m. 28 dicembre 2012

  Consente l’accesso ai certificati bianchi, dal 1° gennaio 2014, per interventi non ancora realizzati o in corso di realizzazione a quella data; nel caso concreto i certificati di fine lavori erano ritenuti documentazione attendibile e sufficiente.

• artt. 13 e 14 deliberazione AEEG n. EEN 9/11 del 27 ottobre 2011

  Nel metodo standardizzato individuano i dati necessari per il calcolo dei risparmi e gli obblighi documentali; il GSE non può aggiungere condizioni di ammissibilità ulteriori rispetto a quelle previste.

• art. 14.2 dell’allegato A alla deliberazione AEEG n. EEN 9/11 del 27 ottobre 2011

  documentazione idonea a consentire il riscontro di quanto dichiarato nelle schede di rendicontazione e nella documentazione inviata

  Impone la conservazione della documentazione idonea al riscontro delle dichiarazioni, senza autorizzare il GSE a pretendere ex post documenti ulteriori non previsti.

• art. 43 d.P.R. 445/2000

  Consente all’amministrazione di acquisire d’ufficio dati e documenti già in possesso di altre amministrazioni o verificabili presso di esse, rendendo illegittimo imporre al privato oneri documentali sostitutivi non necessari.

• art. 18, comma 2, l. 241/1990

  Esclude l’aggravamento procedimentale mediante richiesta al privato di documenti o informazioni già acquisibili d’ufficio.

• art. 56, comma 8, d.l. 76/2020, convertito dalla l. 120/2020

  La questione relativa alla sua applicazione è divenuta improcedibile dopo l’annullamento dell’atto presupposto e la reviviscenza delle ammissioni agli incentivi.

Massime di principio

• La decadenza da un beneficio pubblico riguarda, in particolare, il conseguimento fondato su dichiarazioni o documenti falsi o non veritieri, l’inadempimento di obblighi o condizioni cui il beneficio è subordinato e la sopravvenuta perdita dei requisiti; quando l’amministrazione rivaluta presupposti già esaminati positivamente e giunge a una diversa conclusione, deve esercitare l’autotutela e non la decadenza.
• Il potere di verifica e controllo attribuito a un ente gestore di incentivi non consente di introdurre, dopo la presentazione della domanda o dopo l’ammissione al beneficio, nuove condizioni di ammissibilità o nuovi strumenti probatori non previsti dalla disciplina vigente al momento della domanda.
• Quando un beneficio è stato già attribuito all’esito di un procedimento concluso positivamente, la sua rimozione in autotutela richiede il rispetto dei presupposti dell’art. 21-nonies l. 241/1990, inclusa la considerazione dell’affidamento incolpevole del beneficiario, anche se l’atto di rimozione è anteriore a una successiva disposizione normativa che richiami espressamente tale disciplina.
• Nei procedimenti basati su un metodo standardizzato di calcolo degli incentivi, l’amministrazione deve attenersi ai dati e agli obblighi documentali previsti dalla disciplina tecnica applicabile e non può vanificare il metodo imponendo a posteriori una documentazione ulteriore, gravosa e non prevedibile.
• I principi di collaborazione e buona fede dell’amministrazione impediscono di negare un incentivo esclusivamente per la mancata produzione di documenti non richiesti dalla normativa applicabile, soprattutto quando le relative informazioni siano acquisibili d’ufficio o non siano nella disponibilità del beneficiario.
• L’annullamento dell’atto presupposto che ha eliminato l’ammissione a un incentivo determina l’invalidità derivata dell’atto successivo di recupero delle somme o dei titoli erogati e comporta l’obbligo dell’amministrazione di restituire quanto medio tempore recuperato.

Come è indicizzato