Cassazione Civile, Ordinanza n. 02481/2024 del 26/01/2024

Esito

La controversia

La controversia nasce dalla vicenda di Palazzo Giustiniani. Una società che rivendicava la proprietà dell'immobile ha proposto davanti al T.A.R. domanda principale di accertamento dell'occupazione abusiva del bene da parte del Senato, restituzione dell'edificio e risarcimento del danno; in via subordinata ha chiesto l'accertamento dell'inadempimento di una transazione del 14 novembre 1991 e l'esecuzione in forma specifica dell'obbligo di consentire l'uso di una limitata porzione dei locali per un museo storico. La società ha sostenuto, quanto alla domanda principale, che il proprio acquisto del 1911 fosse ancora valido ed efficace perché la normativa successiva del 1925 non avrebbe potuto operare retroattivamente e perché non vi sarebbe stata la dichiarazione di nullità richiesta dalla legge per l'esercizio della prelazione artistica. Quanto alla domanda subordinata, ha dedotto che la transazione del 1991 avesse natura di accordo sostitutivo di provvedimento ex art. 11 l. 241/1990, con conseguente giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo e inadempimento del Senato per mancata stipula della convenzione attuativa. Il ricorso per cassazione ha censurato la sentenza del Consiglio di Stato che aveva negato la giurisdizione ordinaria e riconosciuto quella amministrativa sulla domanda principale, nonché escluso la natura di accordo pubblicistico della transazione sulla domanda subordinata.

La decisione

La Corte di cassazione ha accolto il primo motivo e respinto il secondo. Ha affermato che, sulla domanda principale di accertamento della proprietà e restituzione del bene, opera il vincolo derivante dalla precedente pronuncia delle Sezioni Unite del 1950 tra le medesime parti e sul medesimo oggetto; inoltre, la deduzione della mancata dichiarazione di nullità della compravendita da parte dell'autorità statale attiene al quomodo dell'esercizio del potere di prelazione artistica e mantiene la controversia nell'alveo della giurisdizione amministrativa. Ha invece escluso che la transazione del 1991 fosse qualificabile come accordo sostitutivo di provvedimento amministrativo: l'atto aveva funzione essenzialmente transattiva e non emergeva un concreto perseguimento dell'interesse pubblico né un procedimento amministrativo nel cui ambito collocarlo. In dispositivo la sentenza impugnata è stata cassata per il profilo accolto, con regolazione della giurisdizione nei termini indicati dalla Corte.

Norme richiamate

• art. 386 c.p.c.

  richiamato come norma processuale denunciata nei motivi di ricorso in relazione alla regolazione della giurisdizione

• art. 360, comma 1, n. 3, c.p.c.

  richiamato come parametro del vizio dedotto per violazione di legge

• art. 11 l. 241/1990

  l'accordo è sostitutivo di provvedimento solo se espressione consensuale del potere amministrativo e finalizzato al perseguimento dell'interesse pubblico; nel caso concreto la transazione non presentava tali caratteri

• art. 133, comma 1, lett. a), n. 2, c.p.a.

  invocato dalla ricorrente per sostenere la giurisdizione esclusiva sulle controversie relative ad accordi sostitutivi di provvedimento, ma ritenuto non applicabile al caso concreto

• art. 133, comma 1, lett. b), c.p.a.

  menzionato nel motivo, ma non ritenuto decisivo ai fini della qualificazione della transazione

• art. 6 legge 20 giugno 1909, n. 364

  individuato come base normativa del diritto di prelazione artistica

• art. 29 legge 20 giugno 1909, n. 364

  la nullità delle alienazioni contrarie ai divieti di legge è richiamata come presupposto della dichiarazione richiesta per l'esercizio della prelazione

• art. 1 r.d.l. 22 novembre 1925, n. 2192

  "la nullità di pieno diritto comminata dall’art. 29 della legge 20 giugno 1909 n. 364 [...] è dichiarata dal Governo del Re ... quando intende esercitare il diritto di prelazione"

  la dichiarazione di nullità è stata qualificata come condizione di legittimità e modalità di esercizio del potere di prelazione, attinente al quomodo della potestà pubblica

• art. 2932 c.c.

  richiamato dalla ricorrente per l'esecuzione in forma specifica dell'obbligo di consentire l'uso dei locali

• art. 380 bis.1 c.p.c.

  richiamato per la trattazione camerale del ricorso

• art. 386 c.p.c.

  richiamato anche nel secondo motivo in relazione alla questione di giurisdizione

• art. 15 l. 241/1990

  richiamato indirettamente nel riferimento alla giurisdizione sugli accordi pubblicistici, ma non decisivo nel caso concreto

Massime di principio

• In tema di regolamento di giurisdizione, quando una precedente pronuncia delle Sezioni Unite ha già statuito sulla giurisdizione tra le medesime parti e sul medesimo oggetto, tale decisione vincola il giudice successivo se persiste identità soggettiva e oggettiva della controversia.
• Nelle azioni di accertamento della proprietà, il diritto reale ha natura autodeterminata: la sua individuazione dipende dal bene oggetto della pretesa, mentre il fatto costitutivo allegato incide solo sulla prova del diritto e non sulla sua identificazione.
• Se il fatto estintivo o impeditivo del diritto di proprietà consiste nell'esercizio di un potere amministrativo di prelazione previsto dalla legge, la domanda che contesta le modalità di esercizio del potere investe la legittimità del provvedimento e ricade nella giurisdizione del giudice amministrativo come tutela di un interesse legittimo oppositivo.
• La dichiarazione di nullità dell'atto di alienazione prevista dalla legge speciale non integra un requisito di efficacia privatistica del trasferimento, ma costituisce modalità e presupposto di legittimità dell'esercizio del potere di prelazione da parte dell'autorità pubblica.
• Un accordo è qualificabile come accordo sostitutivo di provvedimento amministrativo solo se emerge un concreto procedimento amministrativo e la finalizzazione dell'intesa al perseguimento dell'interesse pubblico; una mera transazione che contenga riferimenti futuri a una possibile convenzione non basta a radicare la giurisdizione esclusiva amministrativa.
• Nelle domande cumulate in via subordinata, la questione di giurisdizione deve essere risolta sull'intera controversia senza sciogliere il nesso di subordinazione voluto dalla parte, riservando la verifica sulla domanda subordinata ai soli fini condizionati.

Come è indicizzato