Cassazione Civile, Sentenza n. 26107/2024 del 07/10/2024

Esito

La controversia

Le Amministrazioni hanno impugnato il lodo arbitrale (25.10.2013) che aveva condannato solidalmente le Amministrazioni a risarcire la concessionaria per l'alterazione del corrispettivo/ squilibrio economico derivante dall'ingresso del mercato clandestino delle scommesse; hanno proposto sei motivi in cassazione: 1) difetto di giurisdizione del collegio arbitrale e nullità del lodo; 2) nullità della clausola compromissoria per disparità di trattamento (facoltà di declinatoria riservata alla sola concessionaria); 3) difetto di legittimazione passiva dei due Ministeri (successione di funzioni ad AAMS/ADM); 4) violazione delle regole sul mutatio libelli e del contraddittorio in arbitrato (art.167 e 183 c.p.c. / art.816-bis); 5) sul merito: la concessione comporta assunzione del rischio d'impresa da parte del concessionario e le Amministrazioni non avrebbero obbligo di garantire l'esonero da turbative illecite di terzi (artt. 1175, 1337, 1375 c.c. e art.1467 e ss.); 6) in via analoga, eccezione di eccessiva onerosità sopravvenuta non applicabile e responsabilità della PA non configurabile.

La decisione

La Corte di Cassazione ha sviluppato ampio esame: ha confermato il principio secondo cui le controversie sulla fase esecutiva delle concessioni per le scommesse ippiche rientrano nella giurisdizione del giudice ordinario (e quindi potevano essere devolute ad arbitrato rituale), ha dichiarato il secondo motivo inammissibile per carenza di autosufficienza (mancata trascrizione testuale della clausola compromissoria nel ricorso) e ha rigettato altri profili procedurali (primo, terzo e quarto motivo). Sotto il profilo sostanziale, però, la Corte ha dato rilievo alle censure n.5 e n.6 proposte dalle Amministrazioni: ha precisato che, pur esistendo una riserva normativa/statuale nella materia e pur potendo riconoscersi elementi di esclusività nella titolarità statale, non può desumersi un obbligo generale e indeterminato in capo alla PA-concedente di garantire i concessionari dall'insorgenza di turbative illecite di terzi (quale la rete clandestina di allibratori). La Suprema Corte ha dunque censurato l'ampia interpretazione della Corte d'appello che aveva fatto discendere dalla qualifica di monopolista-concedente un dovere generalizzato di salvaguardia; ha richiamato l'equilibrio tra doveri di buona fede esecutiva e l'assunzione del rischio d'impresa del concessionario e l'opportunità di rimedi ordinari (es. art.1467 c.c.) quando venga in considerazione un radicale squilibrio non rientrante nell'alea contrattuale. In conclusione la Corte di Cassazione ha parzialmente accolto il ricorso delle Amministrazioni quanto ai profili di merito (quinti e sesto motivo), censurando la parte della decisione che aveva ritenuto un obbligo generalizzato di protezione a carico della Pubblica Amministrazione; ha quindi cassato nei punti indicati e rimesso gli atti per il necessario seguito (conseguente vaglio sulla fondatezza delle pretese alla luce dei criteri corretti indicati).

Norme richiamate

• art. 829 cod. proc. civ. (impugnazione del lodo arbitrale)

  Rinvio ai limiti di impugnabilità del lodo e all'applicabilità della disciplina vigente al momento della stipulazione della clausola arbitrale; la Corte richiama che per convenzioni anteriori alla riforma la possibilità di impugnare il lodo può ritenersi nella versione previgente salvo diversa volontà delle parti

• art. 808, 809, 810 cod. proc. civ. (arbitrato rituale e composizione collegio)

  Richiamate nella disamina della formazione del collegio arbitrale e della possibilità, in concreto, di integrare la composizione per rispettare i principi di parità; la Corte ha ritenuto lecita la composizione adottata nel procedimento

• art. 816-bis cod. proc. civ. (principio del contraddittorio in arbitrato)

  Il principio del contraddittorio è inderogabile anche in arbitrato rituale; tuttavia gli arbitri, se non vincolati alle preclusioni ordinarie, possono ammettere modifiche delle domande purché sia rispettato il contraddittorio e non sia concretamente pregiudicata la difesa

• art. 167 e art. 183 cod. proc. civ. (mutatio libelli e preclusioni)

  Non si applicano automaticamente all'arbitrato rituale quando le parti non lo hanno imposto; l'arbitro può consentire modifiche processuali sempre nel rispetto del contraddittorio

• artt. 1175, 1337, 1375 cod. civ. (dovere di buona fede e comportamento delle parti)

  La Corte riconosce che la buona fede integra obblighi contrattuali, ma ne delimita la portata: non può desumersi un obbligo generalizzato della PA-monopolista di garantire contro qualsiasi turbativa illecita del mercato; gli obblighi di salvaguardia devono essere individuati in attività determinate e proporzionate

• artt. 1467, 1468, 1469 cod. civ. (eccessiva onerosità sopravvenuta e risoluzione)

  Questi rimedi sono quelli ordinariamente attivabili quando sopravvengono eventi straordinari e imprevedibili che rendono eccessivamente onerosa la prestazione; la Corte osserva che, quando lo squilibrio è tale da eccedere l'alea normale, il rimedio corretto può essere la risoluzione ex art.1467 e non l'attribuzione automatica di un obbligo di garanzia alla PA

• art. 1370 cod. civ. (contratto)

  Richiamato marginalmente nella discussione sulla interpretazione delle clausole predisposte dalla PA e sulla tutela del contraente debole; non induce interpretazioni contra adstipulatorem quando la clausola è chiara

• art. 3, comma 77 legge n. 662/1996; d.P.R. n.169/1998; decreto MIPAAF 20.4.1999, art.15 (convenzione tipo)

  Art.15, comma 2: "Tutte le controversie ... possono essere decise da un collegio arbitrale ... Resta salva la facoltà della declinatoria della competenza arbitrale, da parte del concessionario."

  La clausola compromissoria predisposta per regolamentare le concessioni era espressa e attribuiva la facoltà di declinatoria unicamente alla concessionaria; la Corte ha ritenuto che, essendo la clausola stata predisposta e imposta dalle Amministrazioni, non si configurava un arbitrato obbligatorio in senso costituzionalmente illegittimo e l'asimmetria era giustificata

• artt. 4 e 25 d.P.R. 169/1999; art.22, comma 12, legge 289/2002; r.d. 18.11.1923 n.2440 (TULPS) e r.d. 18.11.1923 n.2449

  Richiami normativi sul regime delle concessioni e sulle discipline settoriali; usati per argomentare sulla natura contrattuale del rapporto e sulla posizione del concedente

• Corte di Giustizia UE (C-377/20 e ricorsi Cofone-Costa C-77/10)

  La giurisprudenza UE è stata evocata per ricordare che la posizione dominante o di monopolio non è di per sé abusiva e non comporta obblighi proattivi illimitati di tutela dei concorrenti; l'ingresso di operatori esteri/illegali non può automaticamente essere imputato allo Stato come violazione di obblighi di garanzia

Massime di principio

• Le controversie relative all'esecuzione e all'adempimento di contratti di concessione (anche per scommesse ippiche) attengono, di regola, alla giurisdizione del giudice ordinario e sono compromissibili in arbitrato rituale; non costituiscono di per sé materia amministrativa quando si tratta di accertare inadempimenti contrattuali
• Una clausola compromissoria predisposta dalla Pubblica Amministrazione e imposta nei relativi bandi può legittimamente attribuire facoltà di declinatoria asimmetriche se la clausola è espressa e la PA l'ha volontariamente adottata; ciò non determina automaticamente un arbitrato «obbligatorio» nel senso costituzionale se la volontà di sottoporsi all'arbitrato è stata manifestata dalla PA stessa
• In arbitrato rituale, salvo vincolo espresso alle regole processuali del codice, gli arbitri possono ammettere modifiche delle domande (mutatio libelli) purché sia rispettato il principio del contraddittorio e non sia arrecato concreto pregiudizio alla difesa
• La qualifica della PA quale monopolista-concedente non implica, di per sé, un obbligo generale e indeterminato di proteggere il concessionario da ogni turbativa illecita di terzi; gli obblighi di buona fede esecutiva devono essere individuati e limitati a doveri concreti e ragionevoli
• Quando sopravvengono eventi straordinari che stravolgono il sinallagma contrattuale, il rimedio ordinario è quello previsto dagli artt. 1467 e ss. c.c. (domanda di risoluzione per eccessiva onerosità sopravvenuta), non l'automatica ricostruzione di un obbligo di garanzia generalizzato a carico della PA
• Nel valutare responsabilità contrattuale della PA per fatti di terzi o per mutamento del mercato occorre distinguere tra omissioni di esercizio di poteri autoritativi configurabili come inadempimenti specificamente dedotti e un generico (eccessivo) trasferimento del rischio imprenditoriale dal concessionario alla Pubblica Amministrazione