Cassazione Civile, Sentenza n. 26110/2024 del 07/10/2024

Esito

La controversia

Le Amministrazioni hanno impugnato la sentenza della Corte d'appello che aveva respinto l'opposizione al lodo arbitrale favorevole alla concessionaria. I motivi di ricorso in Cassazione riguardavano: 1) difetto di giurisdizione del collegio arbitrale (contestando la devoluzione alla giurisdizione ordinaria); 2) vizi formali e di interpretazione della clausola compromissoria (tra cui la presunta impossibilità per le Amministrazioni di declinare l'arbitrato); 3) violazioni delle regole procedurali arbitrali (mutatio libelli, violazione degli artt.167 e 183 c.p.c. e art.816-bis c.p.c.); 4) errata qualificazione del rapporto concessorio e applicabilità del rischio d'impresa al concessionario (artt.1322, 1467, 1468, 1375 c.c., ecc.), con la dedotta inesistenza di un obbligo generalizzato dell'Amministrazione di garantire l'esclusiva e di tener indenne la concessionaria dalle turbative illecite di terzi; 5) violazione dei canoni di buona fede e degli obblighi contrattuali e regolamentari, nonché la rilevanza degli strumenti normativi volti a contrastare il mercato clandestino.

La decisione

La Corte di Cassazione ha ritenuto infondati il primo e il terzo motivo e ha dichiarato inammissibile il secondo; ha invece riconosciuto fondatezza dei profili principali sollevati con il quarto e il quinto motivo nella parte in cui la Corte d'appello aveva attribuito all'Amministrazione un obbligo generale, di matrice contrattuale, di garantire ai concessionari l'assenza di turbative illecite del mercato. La Cassazione ha quindi censurato l'interpretazione della Corte territoriale che aveva esteso il dovere di protezione della P.A. fino a configurare una garanzia «impropria» contro qualsiasi perturbazione del mercato originaria da terzi illeciti, spiegando che: a) il rapporto di concessione implica l'assunzione, da parte del concessionario, del rischio d'impresa e ciò non esclude però che esistano obblighi specifici di comportamento del concedente; b) la posizione di monopolio/di dominio non comporta automaticamente un obbligo proattivo di garantire l'assenza di concorrenza illegale; c) le rimostranze relative a sopravvenuta eccessiva onerosità (art.1467 ss.) costituiscono rimedi diversi e non sono stati fatti valere nel modo decisivo dalla sentenza impugnata. Conseguentemente la decisione impugnata è stata annullata nella parte in cui ha riconosciuto un obbligo generale di tutela a carico dell'Amministrazione e la causa è stata rinviata per nuovo esame alla Corte territoriale in conformità dei principi di diritto affermati dalla Cassazione (con indicazione di valutare distintamente l'ipotesi di inadempimento contrattuale specifico e i rimedi codicistici applicabili).

Norme richiamate

• art. 829 c.p.c.

  Disciplina i limiti di impugnazione del lodo arbitrale: la Corte ricorda l'applicabilità della disciplina vigente al momento della stipula della convenzione e che l'impugnazione per violazione delle regole di diritto sul merito poteva essere esperita nel caso concreto.

• art. 808 e art. 809 c.p.c.

  Rinvio alle regole procedurali dell'arbitrato rituale; la Corte osserva che la clausola compromissoria rimandava agli articoli del codice e spiegano come la composizione del collegio arbitrale sia stata adeguata al rispetto del principio della parità degli arbitri.

• art. 816-bis c.p.c.

  Principio del contraddittorio nell'arbitrato: la Cassazione chiarisce che la violazione di tale principio è rilevante solo se vi è stata effettiva menomazione del diritto di difesa; gli arbitri possono ammettere modifiche delle domande se rispettato il contraddittorio.

• art. 167 e 183 c.p.c.

  Norme del processo ordinario relative a preclusioni e attività istruttoria: la Corte afferma che tali limiti non sono automaticamente trasferibili all'arbitrato rituale quando le parti non hanno vincolato gli arbitri al codice di rito.

• art. 1370 c.c.

  Riferimento al vincolo contrattuale e alla stipulazione per conto altrui/interpretazione contro il predisponente: la Corte ritiene la clausola compromissoria chiara e non soggetta a interpretazione contra adstipulatorem.

• art. 1375 c.c.

  Buona fede e correttezza nell'esecuzione del contratto: la Corte riconosce il ruolo integrativo dell'art.1375 ma ne limita l'uso per non estendere in forma generale obblighi di protezione oltre la ragionevolezza e quanto specificamente previsto contrattualmente.

• artt. 1322, 1467, 1468 c.c.

  Contratti e rimedi per eccessiva onerosità sopravvenuta: la Corte distingue il rimedio risolutorio di cui all'art.1467 (e ss.) dall'azione risarcitoria per inadempimento e rileva che la sentenza impugnata non aveva fatto ricorso agli specifici istituti di revisione/risoluzione per eccessiva onerosità.

• artt. 1175, 1337 c.c.

  Dovere di diligenza e fase di trattativa/culpa in contrattazione: evocati dalle Amministrazioni per sostenere l'assunzione del rischio d'impresa da parte del concessionario; la Corte ne conferma l'importanza ma non come mezzo per imporre un obbligo generale di salvaguardia.

• art. 3 comma 77 legge 23.12.1996 n.662 e D.P.R. 169/1999 (art.2 comma 6 e convenzione tipo art.15)

  Quadro normativo che istituisce riserva/statuto delle convenzioni tipo per le scommesse ippiche: la Corte ne trae il fondamento dell'autonomia delle Amministrazioni nella predisposizione della clausola compromissoria e la legittimità dell'attribuzione della facoltà declinatoria alla sola concessionaria quando tale testo è stato adottato e imposto dalle stesse Amministrazioni.

• r.d. 18.11.1923 n.2440 (art.17) e r.d. 18.11.1923 n.2449

  Richiamati in tema di formalità della pattuizione di clausole di esclusiva; la Corte ritiene superfluo il vizio formale perché la concessione è stata stipulata per iscritto e l'obbligazione è stata ricollegata alla norma istitutiva della riserva.

• d.l. 28.12.2001 n.452 conv. l. 27.2.2002 n.16 e successive misure regolamentari

  Norme e provvedimenti citati come iniziative statali di contrasto al mercato clandestino: la Corte rileva che l'esistenza di interventi normativi non conduce automaticamente a una responsabilità contrattuale generale del concedente.

• Giurisprudenza Corte di Giustizia UE (Cofone-Costa, cause riunite C-77/10 ecc.; C-377/20)

  La Corte richiama principi UE: l'assetto regolatorio nazionale non può violare libertà di stabilimento/servizi e la posizione dominante o monopolistica non è di per sé abusiva; ne consegue che la factum dell'ingresso di operatori esteri/illegali non determina automaticamente responsabilità della P.A.

Massime di principio

• Giurisdizione: le controversie su inadempimenti derivanti dall'esecuzione di una concessione di servizi (compresi i danni patrimoniali derivanti dall'alterazione del quadro economico) competono ordinariamente al giudice civile; possono essere deferite ad arbitrato rituale se le parti l'hanno previsto.
• Clausola compromissoria predisposta unilateralmente dalla P.A.: quando la P.A. ha predisposto e imposto una clausola compromissoria nel bando/convenzione, la sua asimmetria (es. la sola facoltà declinatoria in capo al concessionario) può essere valida se la volontà di assoggettarsi all'arbitrato è stata manifestata dalla stessa Amministrazione.
• Procedura arbitrale: in arbitrato rituale gli arbitri, salvo diverso patto, hanno discrezionalità nell'organizzazione del procedimento e possono ammettere modifiche delle domande purché sia rispettato il principio del contraddittorio; la nullità per violazione del contraddittorio richiede la prova di menomazione effettiva del diritto di difesa.
• Rischio d'impresa e obblighi del concedente: la qualifica di concessione implica che il concessionario assume il normale rischio d'impresa; tuttavia ciò non esclude che il concedente possa avere specifici doveri contrattuali di comportamento e informazione, che devono essere individuati concretamente e non dedotti in termini assoluti dalla sola posizione di monopolio della P.A.
• Monopolio e garanzia di mercato: la semplice posizione dominante o monopolistica dello Stato/concedente non produce automaticamente un obbligo generale di protezione contro le turbative illecite del mercato; per ritenere l'Amministrazione responsabile è necessario individuare obblighi contrattuali specifici e proporzionati.
• Rimedi distinti: la scelta tra rimedio risarcitorio (per inadempimento) e rimedio ex art.1467 c.c. (risoluzione per eccessiva onerosità sopravvenuta) è rilevante e va valutata in base alla ricostruzione concreta delle pretese: non sono sovrapponibili e producono effetti diversi.
• Interpretazione restrittiva degli obblighi di salvaguardia: i doveri integrativi derivanti dalla buona fede devono essere interpretati con il criterio della ragionevolezza; non possono trasformarsi in una garanzia generalizzata contro ogni evento sopravvenuto che renda più difficile l'attività del concessionario.