Sentenza n. 69/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

Le società Axa S.r.l. ed Ecotecnica S.r.l., gestori del servizio di igiene urbana in vari ambiti tariffari pugliesi, avevano impugnato davanti al TAR Puglia gli atti con cui AGER aveva validato gli aggiornamenti 2024-2025 dei PEF, ritenendoli lesivi dell’equilibrio economico-finanziario della gestione. I ricorsi erano stati dichiarati inammissibili perché gli atti di AGER erano stati qualificati come endoprocedimentali, essendo necessario attendere l’approvazione finale di ARERA. Dopo avere diffidato ARERA a concludere il procedimento, le società hanno proposto azione avverso il silenzio ai sensi degli artt. 31 e 117 c.p.a. Il TAR Lombardia ha accolto il ricorso, ritenendo applicabile il termine generale di trenta giorni previsto dall’art. 2 l. 241/1990, decorso inutilmente prima delle richieste istruttorie di ARERA, e ha escluso che la deliberazione ARERA n. 409/2025 costituisse un provvedimento conclusivo. ARERA ha appellato limitatamente al capo relativo al rigetto dell’eccezione di improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse. Ha sostenuto che la deliberazione n. 409/2025 contenesse una valutazione conclusiva sulle contestazioni dei gestori e che, in subordine, il successivo riesame avviato da AGER avesse reso inutile la definizione del procedimento originario. Ha inoltre chiesto la sospensione cautelare della sentenza, deducendo il pregiudizio derivante dall’insediamento del commissario ad acta. Le società appellate hanno eccepito l’improcedibilità dell’appello e chiesto il rigetto. AGER ha rappresentato di avere riesaminato le precedenti determinazioni e adottato nuovi atti di validazione, sostanzialmente confermativi.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’eccezione di improcedibilità dell’appello, rilevando che ARERA conservava un interesse concreto e attuale alla riforma del capo della sentenza che aveva accertato l’illegittimità del silenzio relativo al procedimento precedente. Ha quindi rilevato che ARERA non aveva contestato gli altri capi della sentenza di primo grado, riguardanti l’assenza di un termine speciale, l’applicazione del termine di trenta giorni dell’art. 2 l. 241/1990, la decorrenza del termine dalla trasmissione del PEF validato e l’illegittimità del silenzio; tali statuizioni erano pertanto coperte da giudicato. Nel merito, il primo motivo è stato respinto perché l’interesse tutelato dall’azione avverso il silenzio consiste nell’ottenimento di un provvedimento conclusivo del procedimento, non nel mero riscontro alle singole contestazioni sostanziali sui valori tariffari. La deliberazione ARERA n. 409/2025 è stata qualificata come atto endoprocedimentale: il supplemento istruttorio precede logicamente e giuridicamente la verifica di coerenza regolatoria e l’approvazione finale; la presa d’atto dei parametri e delle valutazioni dell’ETC non equivale a una valutazione conclusiva di ARERA, ma costituisce il presupposto dell’attività regolatoria successiva. Il secondo motivo è stato dichiarato manifestamente infondato, poiché la nota AGER del 23 settembre 2025, con cui era stata comunicata l’intenzione di procedere a un riesame, non aveva fatto venir meno i precedenti atti di validazione, non costituiva una proroga legale del termine già scaduto e non esonerava ARERA dall’obbligo di provvedere. Neppure le nuove determine di validazione adottate da AGER hanno eliminato l’inadempimento: esse hanno sostituito un atto endoprocedimentale nell’ambito dell’unico procedimento già avviato, che ARERA deve concludere con l’approvazione finale entro novanta giorni dalla comunicazione della sentenza. La sentenza del TAR è stata integralmente confermata, compresa la nomina del commissario ad acta in caso di ulteriore inerzia. Le spese del grado sono state compensate tra tutte le parti.

Norme richiamate

• artt. 31 e 117 c.p.a.

  «conclusione del procedimento amministrativo»; «obbligo dell’amministrazione di provvedere»

  L’azione avverso il silenzio tutela l’interesse all’adozione di un provvedimento conclusivo e all’accertamento dell’obbligo dell’amministrazione di provvedere, non il diritto a ottenere uno specifico contenuto della decisione.

• art. 60 c.p.a.

  Ha consentito la definizione del giudizio con sentenza in forma semplificata, previo avviso alle parti.

• art. 2 l. 241/1990

  In assenza di un termine speciale previsto dalla disciplina di settore, il procedimento di approvazione del PEF doveva concludersi entro il termine generale di trenta giorni; le richieste istruttorie tardive non hanno sospeso utilmente il termine già decorso.

• art. 1, comma 527, l. 205/2017

  Costituisce la base legislativa dei poteri regolatori di ARERA nel settore dei rifiuti, senza prevedere, secondo le statuizioni non impugnate del TAR, uno specifico termine per la conclusione del procedimento di approvazione del PEF.

• art. 26 d.lgs. 201/2022

  Richiamato da ARERA quale fondamento della disciplina di settore, ma non ritenuto idoneo a escludere l’obbligo di conclusione del procedimento accertato dal giudice.

• artt. 7 e 8 deliberazione ARERA n. 363/2021/R/RIF

  L’aggiornamento tariffario si articola nella predisposizione del PEF, nella validazione dell’ETC e nella successiva verifica di coerenza regolatoria e approvazione da parte di ARERA. Il procedimento si conclude con l’approvazione dell’Autorità; fino ad allora si applicano provvisoriamente i valori determinati dall’ETC.

• art. 7.4 deliberazione ARERA n. 363/2021/R/RIF

  All’ETC spetta verificare completezza, coerenza e congruità dei dati e delle informazioni necessari alla predisposizione del PEF; tale attività costituisce il presupposto, non l’esito, della verifica di coerenza regolatoria di ARERA.

• art. 7.8 deliberazione ARERA n. 363/2021/R/RIF

  Fino all’approvazione da parte di ARERA, i valori determinati dall’ETC si applicano quali prezzi massimi del servizio; la loro applicazione provvisoria non equivale all’approvazione definitiva del PEF.

Massime di principio

• Nell’azione avverso il silenzio, l’interesse tutelato consiste nell’ottenimento di un provvedimento espresso e conclusivo del procedimento, non nel mero riscontro alle singole contestazioni sostanziali formulate dall’istante né nella garanzia di uno specifico contenuto della decisione finale.
• Quando la disciplina speciale non stabilisce un termine per la conclusione del procedimento amministrativo, trova applicazione il termine generale previsto dall’art. 2 l. 241/1990; una richiesta istruttoria formulata dopo la scadenza del termine non è idonea a sospenderlo o a escludere l’inadempimento già maturato.
• Nel procedimento di aggiornamento dei PEF regolati dalla deliberazione ARERA n. 363/2021, la validazione dell’ente territorialmente competente è un atto endoprocedimentale; il procedimento unitario si conclude soltanto con la verifica di coerenza regolatoria e l’approvazione finale di ARERA.
• La deliberazione con cui ARERA dispone un supplemento istruttorio e stabilisce che, fino all’approvazione, continuino ad applicarsi i valori determinati dall’ente territorialmente competente ha natura endoprocedimentale e non costituisce approvazione definitiva del PEF.
• Il riesame o la sostituzione dell’atto di validazione da parte dell’ente territorialmente competente non elimina l’obbligo di ARERA di concludere il procedimento già avviato: la sostituzione dell’atto presupposto si inserisce nello stesso procedimento e non determina, di per sé, l’improcedibilità dell’azione avverso il silenzio.

Come è indicizzato