Sentenza n. 4/2026 - Venezia, Sezione 2

Esito

La controversia

Il titolare originario del permesso di costruire ha impugnato la dichiarazione comunale di decadenza del titolo, deducendo la violazione dell'art. 15 d.P.R. 380/2001 e della normativa emergenziale Covid-19, sostenendo che i termini per l'inizio dei lavori fossero stati automaticamente prorogati e che la comunicazione di inizio lavori fosse sufficiente a conservare l'efficacia del titolo. Ha inoltre dedotto la violazione dei termini di conclusione del procedimento, il difetto di motivazione e la violazione delle garanzie partecipative. Gli attuali proprietari hanno impugnato l'ordinanza di rimessione in pristino e, in via derivata, la dichiarazione di decadenza, sostenendo che le proroghe emergenziali avessero mantenuto efficace il permesso, che l'art. 31 d.P.R. 380/2001 non fosse applicabile a opere realizzate sulla base di un titolo successivamente decaduto, e che l'ordine fosse viziato da difetto di istruttoria e motivazione, sproporzionato e lesivo dell'affidamento e del diritto di proprietà. Hanno inoltre lamentato lo sviamento di potere, la tardiva inerzia comunale e la mancata comunicazione di avvio del procedimento nei loro confronti. Il Comune ha contestato, tra l'altro, la tardività e la carenza di legittimazione degli acquirenti rispetto alla dichiarazione di decadenza.

La decisione

Il TAR ha riunito i due ricorsi e li ha esaminati nel merito, ritenendo persistente l'interesse ad agire nonostante la successiva esecuzione dell'ordine di ripristino. Ha respinto il ricorso contro la decadenza del permesso di costruire, rilevando che il titolare non aveva dimostrato l'effettivo inizio dei lavori né alla data dichiarata del 25 settembre 2020, né alla data del 20 gennaio 2021, né entro il termine prorogato ex lege fino al 29 giugno 2022. La mera comunicazione di inizio lavori e l'esecuzione di attività preliminari non erano sufficienti a dimostrare il concreto avvio dell'intervento. Le proroghe successive a quella prevista dall'art. 103, comma 2, d.l. 18/2020 non operavano automaticamente, ma richiedevano una comunicazione dell'interessato, che non risultava presentata. Il richiamo dell'art. 10-septies d.l. 21/2022 alla cumulabilità delle proroghe non eliminava tale necessità. È stata respinta anche la censura relativa al superamento del termine procedimentale, in quanto il termine ordinario di conclusione del procedimento non era qualificato come perentorio e il suo mancato rispetto non rendeva illegittimo il provvedimento tardivo. È stata inoltre esclusa la violazione della partecipazione, poiché gli interessati erano stati avvisati della possibilità di presentare osservazioni e se ne erano avvalsi. Quanto all'ordinanza di ripristino, il TAR ha ritenuto infondata l'illegittimità derivata e ha affermato l'applicabilità dell'art. 31 d.P.R. 380/2001 alle opere realizzate sulla base di un permesso di costruire decaduto, richiamando il principio dell'Adunanza Plenaria n. 14/2024 sulla distinzione tra opere incomplete autonome e funzionali e opere prive di autonomia e funzionalità. L'ordine di demolizione ha natura reale e ripristinatoria, grava sull'attuale proprietario in ragione della relazione materiale con il bene e non richiede una motivazione aggiuntiva sulla sua estraneità all'abuso o sul suo affidamento incolpevole. La repressione dell'abuso edilizio costituisce attività vincolata e doverosa, non è soggetta a limiti derivanti dal decorso del tempo e non è censurabile per sviamento in assenza di prova concreta di una finalità diversa da quella istituzionale. La comunicazione di avvio del procedimento non era necessaria per l'ordine di demolizione, trattandosi di attività vincolata; comunque avrebbe operato l'art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990. I ricorsi sono stati quindi respinti, con compensazione delle spese di lite.

Norme richiamate

• art. 15 d.P.R. 380/2001

  La decadenza del permesso di costruire è collegata, tra l'altro, al mancato effettivo inizio dei lavori entro il termine previsto; la mera comunicazione di avvio o lo svolgimento di attività preliminari non dimostrano necessariamente l'inizio concreto dell'intervento.

• art. 103, comma 2, d.l. 18/2020, convertito dalla l. 27/2020

  Ha prorogato automaticamente i termini dei titoli edilizi interessati dall'emergenza epidemiologica, con conservazione dell'efficacia fino a novanta giorni successivi alla cessazione dello stato di emergenza; nel caso concreto il termine per l'inizio dei lavori è stato individuato nel 29 giugno 2022.

• art. 10-septies d.l. 21/2022

  purché i suddetti termini non siano già decorsi al momento della comunicazione dell'interessato di volersi avvalere della presente proroga

  Le proroghe successive a quella emergenziale non operano automaticamente, ma richiedono la comunicazione dell'interessato; la norma consente la cumulabilità con precedenti proroghe, senza eliminare l'onere di attivazione.

• art. 2 l. 241/1990

  Il termine ordinario di conclusione del procedimento è, in assenza di una previsione legislativa espressa di perentorietà, ordinatorio; il suo superamento non determina di per sé l'illegittimità del provvedimento tardivo.

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  La demolizione e la rimessione in pristino sono misure reali e doverose per opere abusive o prive di idoneo titolo, applicabili anche quando il permesso di costruire sia successivamente decaduto, secondo la qualificazione delle opere e il principio enunciato dall'Adunanza Plenaria n. 14/2024.

• art. 34 d.P.R. 380/2001

  Può trovare applicazione per opere incomplete ma funzionalmente autonome quando le difformità non siano qualificabili come gravi, secondo il principio richiamato dall'Adunanza Plenaria n. 14/2024.

• art. 36 d.P.R. 380/2001

  Resta salva, ove ne ricorrano i presupposti, la possibilità di ottenere l'accertamento di conformità per opere minori rispetto a quelle assentite, al fine di dotare il manufatto funzionale di un titolo idoneo.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  La mancata comunicazione di avvio non determina l'annullabilità dell'atto vincolato quando sia evidente che il suo contenuto non avrebbe potuto essere diverso.

• art. 73, comma 3, c.p.a.

  Consente al giudice di sottoporre alle parti questioni rilevate d'ufficio prima della decisione, come avvenuto per i dubbi sulla procedibilità dei ricorsi.

Massime di principio

• La proroga automatica dei termini dei titoli edilizi prevista dalla normativa emergenziale non rende automaticamente operative anche le successive proroghe: queste ultime richiedono, salvo diversa espressa previsione, una comunicazione dell'interessato di volersene avvalere, purché il termine non sia già decorso.
• La mera comunicazione di inizio lavori e lo svolgimento di attività preliminari non sono sufficienti a impedire la decadenza del permesso di costruire quando non sia dimostrato l'effettivo e concreto avvio dell'intervento entro il termine applicabile.
• Il mancato rispetto del termine ordinario di conclusione del procedimento amministrativo non determina, di per sé, l'illegittimità del provvedimento tardivo; la perentorietà del termine deve risultare da un'espressa previsione normativa o dalla decadenza del potere.
• L'ordine di demolizione o di rimessione in pristino ha natura reale e ripristinatoria: deve essere rivolto anche all'attuale proprietario, in ragione della sua relazione materiale con l'immobile, indipendentemente dalla responsabilità personale nella realizzazione dell'abuso e dall'affidamento riposto nella legittimità del titolo.
• In caso di opere realizzate sulla base di un permesso di costruire poi decaduto, l'applicazione dell'art. 31 d.P.R. 380/2001 dipende dalla natura delle opere incomplete: quelle prive di autonomia e funzionalità sono demolibili perché eseguite in totale difformità; le costruzioni autonome e funzionali possono essere considerate assistite dal titolo per la parte realizzata, ferma la verifica delle opere di urbanizzazione e l'eventuale applicazione dell'art. 34 per difformità non gravi.
• L'attività repressiva degli abusi edilizi è vincolata e doverosa; non richiede, di regola, la comunicazione di avvio del procedimento né una motivazione specifica sull'interesse pubblico attuale, e non è configurabile lo sviamento in assenza di prova concreta di una finalità amministrativa diversa da quella di ripristino dell'ordine urbanistico.

Come è indicizzato