Sentenza n. 5/2026 - Venezia, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato la decadenza dal permesso di costruire originariamente rilasciato per la demolizione e ricostruzione, con ampliamento, di un immobile destinato a ospitare 24 abitazioni; il diniego della domanda di voltura del titolo in suo favore, dopo l’acquisto dell’area; e la sanzione pecuniaria irrogata ai sensi dell’art. 37 d.P.R. n. 380/2001, ritenendo illegittimo il presupposto della decadenza. Il Comune aveva ritenuto che i lavori non fossero iniziati entro il termine prorogato, scaduto il 15 o il 30 giugno 2023. Secondo il giudice, entro tale termine erano stati eseguiti interventi preliminari, quali sgombero, pulizia, rimozione della vegetazione infestante e degli elementi parietali, mentre non erano state avviate opere significative di trasformazione dell’area. Queste ultime, tuttavia, erano state ostacolate da circostanze non imputabili al titolare: la pregressa e illegittima acquisizione comunale di una porzione dell’area, la mancata tempestiva cancellazione della relativa trascrizione pregiudizievole, la presenza di un cavo elettrico di alta tensione e la necessità di acquisire una relazione agronomica per alberature pericolanti. La ricorrente ha quindi dedotto l’illegittimità della decadenza per erronea valutazione dell’effettivo inizio dei lavori e delle cause impeditive, nonché l’illegittimità derivata degli atti conseguenti.

La decisione

Il ricorso è stato accolto. Il TAR ha annullato la decadenza dal permesso di costruire ritenendo che l’inizio dei lavori debba essere valutato in concreto, alla luce di opere serie e significative e dell’effettiva volontà di realizzare l’intervento, considerando anche le circostanze che abbiano impedito o ostacolato l’esecuzione. Nel caso esaminato, gli ostacoli risultavano oggettivi, seri e conosciuti dal Comune; in particolare, la trascrizione pregiudizievole derivava da una precedente condotta illegittima o negligente dell’amministrazione, che aveva acquisito il bene e non aveva tempestivamente cancellato la trascrizione dopo la revoca dell’acquisizione. Non era pertanto esigibile, secondo buona fede, che il privato avviasse opere di trasformazione dell’area prima della definizione della situazione proprietaria. Anche la presenza del cavo di alta tensione impediva l’installazione del palancolato e richiedeva modifiche progettuali. Il Comune non poteva dichiarare la decadenza senza considerare tali circostanze, anche in assenza di una formale istanza di proroga, poiché era a conoscenza dei fatti impeditivi e aveva contribuito a determinarne alcuni. L’annullamento della decadenza ha comportato l’illegittimità derivata del diniego di voltura e della sanzione pecuniaria, adottati sul presupposto dell’intervenuta decadenza. Il Comune è stato condannato a rifondere le spese di lite, liquidate in euro 2.000 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 15, comma 2, d.P.R. 380/2001

  La decadenza dal permesso di costruire per mancato inizio dei lavori entro il termine previsto richiede una valutazione concreta dell’effettivo avvio dell’intervento e delle eventuali cause oggettive, non imputabili al titolare, che abbiano impedito o ostacolato l’esecuzione delle opere.

• art. 37 d.P.R. 380/2001

  La sanzione pecuniaria per interventi eseguiti in assenza o in difformità dal titolo è illegittima quando si fonda sulla decadenza del permesso di costruire successivamente annullata.

• art. 2-bis l. 241/1990

  Il principio di correttezza e buona fede disciplina anche i rapporti tra amministrazione e privato e impedisce all’amministrazione di invocare, a danno del privato, un ostacolo all’edificazione derivante da una propria condotta illegittima o negligente.

• art. 1175 cod. civ.

  Il dovere di correttezza opera anche nei rapporti tra cittadino e pubblica amministrazione e impone di considerare le condotte amministrative che abbiano inciso sull’esecuzione dell’intervento edilizio.

• art. 1375 cod. civ.

  Il principio di buona fede nell’esecuzione dei rapporti impone all’amministrazione di non contestare il mancato avvio dei lavori senza considerare gli impedimenti da essa conosciuti o determinati.

• art. 1176, comma 2, cod. civ.

  La diligenza professionale dell’imprenditore rende non esigibile l’avvio di opere edilizie in presenza di seri dubbi sulla proprietà dell’area oggetto di trasformazione.

Massime di principio

• La decadenza dal permesso di costruire per mancato inizio dei lavori entro il termine previsto dall’art. 15, comma 2, d.P.R. 380/2001 deve essere valutata in concreto: le opere iniziali devono essere serie e significative, ma la loro idoneità va apprezzata in relazione alle caratteristiche dell’intervento e alle circostanze specifiche del caso.
• Nel verificare il mancato inizio dei lavori, l’amministrazione deve considerare le cause oggettive, non imputabili al titolare, che abbiano impedito o ostacolato l’avvio delle opere di trasformazione, comprese quelle derivanti da problemi proprietari, sottoservizi o altri impedimenti tecnici conosciuti dall’amministrazione.
• Quando l’amministrazione conosce fatti impeditivi dell’edificazione, soprattutto se tali fatti dipendono da una propria precedente condotta illegittima o negligente, non può dichiarare la decadenza del titolo edilizio per mancato inizio dei lavori senza previamente valutarne l’incidenza, anche in assenza di una formale domanda di proroga.
• Il principio di correttezza e buona fede opera nei rapporti tra pubblica amministrazione e privato e impedisce all’amministrazione di imputare al titolare del permesso il ritardo nell’avvio dei lavori quando l’ostacolo deriva da una situazione da essa stessa creata o non tempestivamente rimossa.
• La decadenza del permesso di costruire non può essere dichiarata esigendo dal privato l’avvio di opere di trasformazione su un’area gravata da una trascrizione pregiudizievole che renda incerta la titolarità del bene; in tale situazione sono esigibili, al più, attività preliminari e di approntamento.
• L’annullamento della decadenza dal permesso di costruire travolge per illegittimità derivata gli atti consequenziali adottati sul presupposto della decadenza, quali il diniego di voltura del titolo e la sanzione edilizia fondata sull’assenza di un titolo efficace.

Come è indicizzato