Sentenza n. 526/2026 - Palermo, Sezione 5

Esito

La controversia

La società aveva presentato una dichiarazione di PAS per un impianto fotovoltaico di 761,91 kWp, successivamente integrata dalla documentazione prevista, inclusa l'attestazione di compatibilità urbanistica e la disponibilità dell'area mediante contratto preliminare di locazione. Il Comune non aveva adottato, entro i trenta giorni dalla presentazione della PAS, l'ordine motivato di non effettuare l'intervento previsto dall'art. 6, comma 4, d.lgs. 28/2011. Solo successivamente aveva comunicato motivi ostativi e, con il provvedimento impugnato, aveva negato la PAS ritenendo l'area non idonea ai sensi della disciplina regionale e l'impianto incompatibile con la destinazione urbanistica C3.3 del PRG. La ricorrente ha dedotto: 1) violazione dell'art. 6 d.lgs. 28/2011 e formazione del titolo abilitativo per decorso del termine di trenta giorni; 2) violazione dell'art. 21-nonies l. 241/1990, ove il diniego fosse qualificato come annullamento in autotutela, per tardività, mancanza di un interesse pubblico concreto e attuale ulteriore rispetto al mero ripristino della legalità e omesso bilanciamento degli interessi; 3) erronea applicazione della disciplina sulle aree idonee e illegittima considerazione dell'incompatibilità con la destinazione urbanistica C3.3. Il Comune ha eccepito l'inammissibilità per mancata impugnazione delle norme urbanistiche e regionali richiamate, la mancata notifica alla proprietaria del terreno quale controinteressata, l'improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse e, nel merito, l'assenza dei presupposti della PAS, compresa la disponibilità dell'area, nonché l'incompatibilità urbanistica dell'intervento.

La decisione

Il TAR ha respinto le eccezioni preliminari. La proprietaria del terreno non era controinteressata, perché non era nominativamente indicata nel provvedimento impugnato e non vantava un interesse contrario al ricorso; risultava, anzi, interessata alla realizzazione dell'impianto. Non era configurabile neppure una sopravvenuta carenza di interesse, non essendo dimostrata un'interferenza tra l'area dell'impianto e quella oggetto della futura lottizzazione. Nel merito, il Collegio ha distinto l'idoneità generale dell'area alla realizzazione di impianti FER dall'utilizzabilità della PAS. Ha ritenuto che, in astratto, la destinazione urbanistica C3.3 non costituisse un divieto generalizzato di impianti FER e che l'art. 3, comma 1, D.P.R.S. Sicilia n. 48/2012 non impedisse il ricorso alla PAS nelle aree non industriali, comprese quelle residenziali. Tuttavia, ha affermato che la PAS presuppone la compatibilità dell'intervento con gli strumenti urbanistici, mentre per interventi incompatibili, da realizzare eventualmente in variante, occorre l'autorizzazione unica ex art. 12 d.lgs. 387/2003. Nel caso concreto l'impianto non rientrava nelle destinazioni tassativamente ammesse dall'art. 62, comma 2, NTA per la zona C3.3 e, pertanto, non era realizzabile mediante PAS. Nonostante tale carenza sostanziale, il Comune avrebbe dovuto verificare la compatibilità urbanistica e gli altri presupposti, compresa la legittimazione del dichiarante e la disponibilità dell'area, entro il termine decadenziale di trenta giorni. La PAS è ricondotta al genus della SCIA: il decorso del termine non produce silenzio-assenso, ma rende lecita l'attività privata. Poiché il Comune non aveva adottato tempestivamente l'ordine motivato di non effettuare l'intervento, il titolo si era formato con decorrenza dal 18 maggio 2024. Il contratto preliminare di locazione era sufficiente a integrare la disponibilità del bene richiesta dall'art. 6 d.lgs. 28/2011. Il diniego successivo era quindi illegittimo. Esso sarebbe stato illegittimo anche se qualificato come intervento tardivo in autotutela, perché adottato oltre il termine massimo di dodici mesi e senza motivare un interesse pubblico concreto e attuale diverso dal mero ripristino della legalità, né bilanciare tale interesse con le posizioni acquisite. Il ricorso è stato accolto, il diniego annullato, dichiarata la formazione del titolo abilitativo dal 18 maggio 2024 e il Comune condannato alle spese per euro 2.000, oltre accessori e contributo unificato se versato.

Norme richiamate

• art. 6 d.lgs. 28/2011

  «il proprietario dell’immobile o chi abbia la disponibilità sugli immobili interessati dall’impianto e dalle opere connesse»; «ove entro il termine indicato al comma 2 sia riscontrata l’assenza di una o più delle condizioni stabilite al medesimo comma»

  La PAS deve essere verificata dall'amministrazione entro trenta giorni dalla presentazione; in mancanza dell'ordine motivato di non effettuare l'intervento, l'attività privata diviene lecita e il titolo si forma anche se l'amministrazione avrebbe potuto riscontrare l'incompatibilità urbanistica o altri difetti dei presupposti.

• art. 19 l. 241/1990

  La PAS appartiene al genus della SCIA e, decorso il termine, l'intervento tardivo dell'amministrazione è possibile solo alle condizioni dell'art. 21-nonies, configurandosi un'autotutela atipica e doverosa.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  L'intervento tardivo sul titolo formatosi per PAS deve rispettare il termine massimo previsto e richiede la motivazione di un interesse pubblico concreto e attuale ulteriore rispetto al mero ripristino della legalità, oltre al bilanciamento con gli interessi dei destinatari.

• art. 12 d.lgs. 387/2003

  «ove occorra, variante allo strumento urbanistico»

  L'autorizzazione unica è lo strumento necessario per realizzare interventi incompatibili con lo strumento urbanistico, potendo costituire variante; la qualificazione dell'impianto come opera di pubblica utilità consegue all'acquisizione dell'autorizzazione unica.

• art. 20 d.lgs. 199/2021

  La disciplina statale delle aree idonee non elimina il requisito della compatibilità urbanistica richiesto per il ricorso alla PAS.

• art. 3 D.P.R.S. Sicilia n. 48/2012

  La previsione regionale consente l'utilizzo della PAS nelle aree non industriali e non impedisce, per ciò solo, la realizzazione dell'impianto in area residenziale.

• art. 62, comma 2, NTA al PRG

  «residenza, servizi sociali, servizi di ristoro, servizi di svago, attrezzature per lo sport ed il tempo libero, parcheggi, attività turistico ricettivo, servizi complementari alle attività turistiche, commercio e piccolo artigianato»

  Le destinazioni d'uso tassativamente ammesse nella zona C3.3 non comprendono un impianto energetico fotovoltaico; tale incompatibilità impedisce l'utilizzo della PAS, ma avrebbe dovuto essere rilevata entro il termine di trenta giorni.

• art. 2, comma 8, l. 241/1990

• art. 2932 cod. civ.

  Il contratto preliminare di locazione può integrare la disponibilità del bene richiesta per la presentazione della PAS, anche in considerazione della tutela in forma specifica dell'obbligo di contrarre.

Massime di principio

• La Procedura Abilitativa Semplificata per impianti alimentati da fonti rinnovabili appartiene al genus della SCIA: il decorso del termine legale senza ordine motivato di inibizione non determina silenzio-assenso, ma rende lecita l'attività privata e consolida il titolo secondo il meccanismo di liberalizzazione proprio della SCIA.
• Nella PAS l'amministrazione deve verificare entro trenta giorni tutti i presupposti dell'intervento, inclusi la compatibilità urbanistica, la legittimazione del dichiarante e la disponibilità dell'immobile. Decorso inutilmente tale termine, non può negare successivamente la PAS per carenze che avrebbe dovuto rilevare tempestivamente.
• La generale idoneità di un'area alla localizzazione di impianti da fonti rinnovabili non equivale alla compatibilità del singolo intervento con lo strumento urbanistico ai fini della PAS. Se l'intervento è incompatibile con le destinazioni urbanistiche vigenti, la PAS non è utilizzabile e occorre il procedimento di autorizzazione unica, eventualmente con effetto di variante urbanistica.
• L'intervento tardivo dell'amministrazione su una PAS ormai perfezionata è soggetto alle condizioni dell'autotutela previste dall'art. 21-nonies l. 241/1990, inclusi il rispetto del termine massimo applicabile, la motivazione di un interesse pubblico concreto e attuale ulteriore rispetto al mero ripristino della legalità e il bilanciamento con gli interessi consolidati.
• Ai fini della legittimazione alla presentazione della PAS, un contratto preliminare di locazione è idoneo a integrare la disponibilità dell'immobile richiesta dall'art. 6 d.lgs. 28/2011, anche in ragione della possibilità di ottenere l'esecuzione in forma specifica dell'obbligo di contrarre.
• Nel processo amministrativo il controinteressato necessario deve possedere simultaneamente un requisito sostanziale, consistente in un interesse legittimo uguale e contrario a quello del ricorrente, e un requisito formale, consistente nella sua nominativa contemplazione nel provvedimento impugnato, tale da consentirne l'agevole individuazione.

Come è indicizzato