Sentenza n. 126/2026 - Reggio Calabria, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente, aggiudicataria della Convenzione Consip SIE4, impugnava la determinazione con cui l’amministrazione aveva approvato la proposta dell’affidataria uscente SIE3 ai sensi dell’art. 6, comma 2, lett. b), dell’Allegato II al d.lgs. n. 115/2008, stipulando un contratto di rinegoziazione e proroga. Deduceva, in primo luogo, la violazione degli obblighi di approvvigionamento mediante convenzioni Consip previsti dall’art. 1, comma 449, della l. n. 296/2006, dall’art. 1, comma 7, del d.l. n. 95/2012, dall’art. 9, comma 6, del d.l. n. 66/2014 e dal D.P.C.M. 11 luglio 2018, sostenendo che i servizi oggetto della rinegoziazione rientravano nelle categorie merceologiche per le quali la Regione era tenuta ad approvvigionarsi mediante convenzioni Consip e che la Convenzione SIE4 era disponibile e comprendeva prestazioni sostanzialmente sovrapponibili. Deduceva inoltre che l’eccezione prevista dall’art. 1, comma 510, della l. n. 208/2015, in quanto derogatoria, era di stretta interpretazione e non ricorreva. In secondo luogo, denunciava la violazione dell’art. 6, comma 2, lett. b), dell’Allegato II al d.lgs. n. 115/2008 e dei principi di trasparenza e concorrenza, sostenendo che la rinegoziazione, quale procedura eccezionale e derogatoria rispetto all’evidenza pubblica, non poteva essere utilizzata pochi mesi prima della scadenza del contratto e in presenza di una nuova convenzione Consip già aggiudicata. In subordine chiedeva il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia UE. Con un terzo motivo contestava le valutazioni comparative di convenienza economica e qualitativa tra la proposta dell’affidataria uscente e il proprio Piano Tecnico Economico, deducendo errore nei presupposti, difetto di istruttoria e motivazione e illogicità manifesta. I motivi aggiunti riproponevano le censure dopo l’ostensione della documentazione, oltre alla domanda di accesso, già accolta con separata ordinanza.

La decisione

Il TAR ha respinto entrambe le eccezioni di tardività. La nota con cui l’amministrazione aveva manifestato interesse a ricevere la proposta dell’affidataria uscente aveva natura meramente interlocutoria e non era immediatamente lesiva, poiché rinviava a successive verifiche istruttorie e determinazioni. Il ricorso era tempestivo sia applicando il termine ordinario dell’art. 29 c.p.a., sia considerando il rito appalti: la comunicazione individuale della determinazione del 31 marzo 2025 costituiva il primo atto equipollente alla comunicazione di aggiudicazione e, comunque, l’atto non conteneva gli elementi necessari a far decorrere il termine abbreviato secondo la prospettazione dell’amministrazione. Nel merito, il TAR ha accolto il primo motivo. Ha distinto le amministrazioni statali, soggette all’obbligo generale di adesione alle convenzioni-quadro, dalle restanti amministrazioni pubbliche, per le quali tale adesione è normalmente facoltativa, rilevando però che l’art. 1, comma 7, del d.l. n. 95/2012 impone anche alle Regioni l’approvvigionamento tramite convenzioni Consip o centrali regionali per specifiche categorie merceologiche, tra cui energia, gas, combustibili per riscaldamento e, per effetto del D.P.C.M. 11 luglio 2018, manutenzione di immobili e impianti. La rinegoziazione prevista dall’art. 6, comma 2, lett. b), dell’Allegato II al d.lgs. n. 115/2008 è stata qualificata come procedura eccezionale e derogatoria, soggetta a stretta interpretazione, che non può essere utilizzata per eludere l’obbligo di adesione a una convenzione Consip successiva e disponibile. I servizi oggetto della rinegoziazione con l’affidataria uscente erano sostanzialmente sovrapponibili a quelli compresi nella Convenzione SIE4, inclusi i servizi energetici, di climatizzazione, elettrici, di energy management e di governo; pertanto la Regione non poteva sottrarsi all’approvvigionamento mediante SIE4. Il TAR ha inoltre accolto il secondo motivo, ritenendo comunque tardiva la proposta definitiva di rinegoziazione, perfezionatasi soltanto il 10 febbraio 2025, e l’approvazione intervenuta il 25 marzo 2025, appena sei giorni prima della scadenza del contratto SIE3. La ratio della norma è infatti consentire un adeguamento anticipato dei servizi ai sopravvenuti parametri di efficienza energetica, non legittimare una proroga sostanzialmente prossima alla scadenza naturale. Il terzo motivo, relativo alla comparazione economico-qualitativa delle proposte, è stato assorbito, essendo divenuto irrilevante dopo l’accertamento dell’illegittimità dell’an della rinegoziazione. Il TAR ha annullato la determinazione impugnata e dichiarato inefficace il contratto stipulato con l’affidataria uscente. Ha invece respinto la domanda di condanna dell’amministrazione ad aderire alla Convenzione SIE4, poiché la scelta concreta spettava alla Regione e il giudice non poteva sostituirsi all’amministrazione ai sensi dell’art. 34, comma 2, c.p.a. Le spese sono state compensate per la complessità del quadro normativo.

Norme richiamate

• art. 1, comma 449, l. n. 296/2006

  Nel rispetto del sistema delle convenzioni (...) le restanti amministrazioni pubbliche (...) possono ricorrere alle convenzioni (...) ovvero ne utilizzano i parametri di prezzo-qualità come limiti massimi per la stipulazione dei contratti.

  La disposizione distingue tra amministrazioni statali, soggette all’obbligo generale di adesione alle convenzioni-quadro, e restanti amministrazioni pubbliche, tra cui le Regioni, per le quali l’adesione è in via generale facoltativa, salvo gli ulteriori obblighi speciali previsti dalla legge.

• art. 1, comma 7, d.l. n. 95/2012, convertito dalla l. n. 135/2012

  (...) le amministrazioni pubbliche (...) relativamente alle seguenti categorie merceologiche (...) sono tenute ad approvvigionarsi attraverso le convenzioni o gli accordi quadro messi a disposizione da Consip S.p.A. e dalle centrali di committenza regionali di riferimento (...)

  Impone alle Regioni l’approvvigionamento mediante convenzioni Consip o centrali regionali per le categorie merceologiche individuate dalla norma, comprese quelle energetiche rilevanti nella controversia.

• art. 9, comma 3, d.l. n. 66/2014, convertito dalla l. n. 89/2014

  È richiamato nel quadro normativo degli obblighi di aggregazione e delle categorie merceologiche soggette ad approvvigionamento centralizzato.

• D.P.C.M. 11 luglio 2018

  Ha aggiunto alle categorie merceologiche rilevanti la manutenzione di immobili e impianti, ricomprendendo i servizi controversi nell’ambito dell’obbligo di approvvigionamento centralizzato.

• art. 1, comma 510, l. n. 208/2015

  La deroga agli obblighi di approvvigionamento mediante strumenti di aggregazione ha carattere eccezionale e non può essere applicata oltre i presupposti rigorosamente previsti.

• art. 6, commi 1 e 2, lett. b), Allegato II al d.lgs. n. 115/2008

  qualora nel corso di vigenza di un contratto di servizio energia, le parti concordino l’esecuzione di nuove e/o ulteriori prestazioni ed attività conformi e corrispondenti ai requisiti del presente decreto, la durata del contratto potrà essere prorogata nel rispetto delle modalità definite dal presente decreto

  La rinegoziazione con proroga è una procedura eccezionale e derogatoria, ammessa per nuove o ulteriori prestazioni conformi ai requisiti di efficienza energetica e da attivare in tempo utile durante la vigenza del contratto; non può essere usata per eludere una convenzione Consip successiva e disponibile né quando la proposta sia definita a ridosso della scadenza.

• art. 34, comma 2, c.p.a.

  Il giudice non può pronunciarsi con riferimento a poteri amministrativi non ancora esercitati e non può sostituirsi all’amministrazione nella scelta di aderire concretamente alla Convenzione SIE4.

• art. 120 c.p.a.

  La possibile applicazione del rito speciale per le controversie relative alle procedure di affidamento non ha determinato la tardività del ricorso, poiché la comunicazione individuale della determinazione era tempestiva e l’atto non conteneva, comunque, gli elementi necessari a far decorrere il termine abbreviato secondo la prospettazione considerata.

• art. 29 c.p.a.

  Il termine ordinario di impugnazione risultava rispettato, poiché il ricorso era stato notificato entro sessanta giorni dalla comunicazione della determinazione impugnata.

Massime di principio

• La rinegoziazione con proroga di un contratto di servizio energia prevista dall’art. 6, comma 2, lett. b), dell’Allegato II al d.lgs. n. 115/2008 costituisce una procedura eccezionale e derogatoria rispetto all’evidenza pubblica e agli obblighi di approvvigionamento centralizzato; è quindi soggetta a stretta interpretazione e non può diventare uno strumento generale di prosecuzione del rapporto con l’affidatario uscente.
• Quando una convenzione Consip successiva e disponibile comprende, in modo sostanzialmente sovrapponibile, i servizi energetici, di climatizzazione, elettrici, di manutenzione e di energy management di cui l’amministrazione intende approvvigionarsi, l’amministrazione soggetta agli obblighi speciali dell’art. 1, comma 7, del d.l. n. 95/2012 non può sottrarsi all’adesione mediante una rinegoziazione con l’affidatario della precedente convenzione.
• La rinegoziazione ex art. 6, comma 2, lett. b), dell’Allegato II al d.lgs. n. 115/2008 deve essere definita e proposta in tempo utile durante la vigenza del contratto, in coerenza con la finalità di anticipare l’adeguamento dei servizi ai parametri di efficienza energetica; una proposta perfezionata o approvata pochi mesi, e in particolare pochi giorni, prima della scadenza naturale del rapporto è tardiva e non legittima la proroga.
• L’atto con cui l’amministrazione manifesta soltanto l’interesse a ricevere e approfondire una proposta di rinegoziazione, subordinando ogni valutazione a successive verifiche istruttorie e determinazioni, ha natura interlocutoria e non è immediatamente lesivo né autonomamente impugnabile.
• Una volta accertata l’illegittimità dell’an della rinegoziazione, sono assorbite le censure relative alle modalità di comparazione economica e qualitativa tra la proposta dell’affidatario uscente e la convenzione Consip, poiché la valutazione comparativa non avrebbe dovuto essere posta in essere.
• Il giudice amministrativo può annullare l’atto di rinegoziazione e dichiarare inefficace il contratto conseguente, ma non può condannare l’amministrazione ad aderire a una specifica convenzione quando tale scelta richieda l’esercizio di un potere amministrativo non ancora compiutamente esercitato.

Come è indicizzato