Sentenza n. 453/2026 - Venezia, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato l'avviso di gara, il capitolato speciale, il progetto, il disciplinare e gli ulteriori atti della procedura, chiedendone l'annullamento e il risarcimento dei danni. Ha dedotto, in primo luogo, la sottostima dei costi della manodopera rispetto alle tabelle ministeriali richiamate dal D.M. n. 30/2024, sostenendo che il costo orario posto a base di gara fosse inferiore ai valori tabellari e che la partecipazione fosse di fatto preclusa, poiché le offerte avrebbero dovuto incorporare un ribasso illegittimo sui costi del lavoro, in violazione dell'art. 110, comma 4, del d.lgs. n. 36/2023. In secondo luogo, ha contestato la clausola sociale e il riferimento al CCNL di settore, ritenendo che il personale da assorbire presentasse livelli di inquadramento superiori a quelli necessari per il servizio e costi incompatibili con quelli stimati dalla stazione appaltante. Ha inoltre dedotto che l'applicazione della clausola sociale avrebbe determinato una disparità di trattamento tra operatori già dotati del personale da assorbire e operatori tenuti a effettuare nuove assunzioni, con violazione dell'art. 41 Cost. e con effetti sostanzialmente escludenti. La Provincia ha eccepito la carenza di legittimazione e interesse per la mancata partecipazione alla gara e ha comunque sostenuto l'infondatezza delle censure, evidenziando l'assenza di turnazioni nel servizio ordinario, la compatibilità della clausola sociale con l'organizzazione dell'impresa e l'assenza di prova del danno risarcibile.

La decisione

Il TAR ha definito il giudizio con sentenza in forma semplificata ai sensi dell'art. 60 c.p.a. e ha ritenuto di poter prescindere dalle eccezioni preliminari, essendo il ricorso infondato nel merito. Quanto ai costi della manodopera, ha chiarito che l'art. 41, commi 13 e 14, del d.lgs. n. 36/2023 impone di individuare e scorporare i costi del lavoro, ma consente all'operatore di giustificare un ribasso complessivo derivante da una più efficiente organizzazione aziendale, con successiva verifica di anomalia. Le tabelle ministeriali costituiscono parametro medio di congruità e non esprimono automaticamente minimi salariali inderogabili. Il confronto doveva essere effettuato con i valori tabellari privi dell'indennità di turno, poiché il servizio era normalmente diurno, dal lunedì al venerdì, senza turnazione notturna o festiva, salvo esigenze occasionali. Il costo complessivo della manodopera stimato dalla stazione appaltante, pari a euro 506.996,10, risultava superiore al corrispondente costo tabellare pertinente, quantificato in euro 490.052,16. Non era quindi configurabile una sottostima illegittima. Il TAR ha inoltre escluso che le clausole fossero immediatamente escludenti: la lex specialis prevedeva lo scorporo dei costi della manodopera dall'importo soggetto a ribasso e il divieto di violare i minimi retributivi, ma lasciava spazio a offerte competitive fondate su una diversa organizzazione del lavoro. Anche eventuali scostamenti dai valori medi ministeriali non determinano automaticamente l'esclusione, dovendo essere valutati nella verifica di anomalia e alla luce dell'organizzazione concreta dell'impresa. Quanto alla clausola sociale, il giudice ha rilevato che essa richiamava l'art. 57 del d.lgs. n. 36/2023 e le Linee guida ANAC n. 13 e subordinava l'assorbimento del personale uscente all'armonizzazione con l'organizzazione dell'operatore subentrante e con le esigenze tecnico-organizzative e di manodopera del nuovo contratto. Non si trattava, pertanto, di un obbligo rigido di mantenere numero, profili e livelli retributivi del personale pregresso, ma di una regola di continuità occupazionale modulata secondo la compatibilità organizzativa. L'accettazione della clausola era necessaria, mentre la sua applicazione concreta poteva comportare, ove necessario, la ricollocazione del personale in altri servizi, nel rispetto delle attribuzioni professionali e dei minimi contrattuali. La documentazione di gara, richiedendo un progetto di assorbimento e ammettendo soluzioni organizzative compatibili con i fabbisogni del nuovo contratto, non comprimeva l'autonomia imprenditoriale né rendeva insostenibili i costi. È stata esclusa anche la disparità di trattamento, poiché la clausola operava in modo generale e simmetrico nei confronti di tutti gli operatori e imponeva a ciascuno il medesimo onere di valutazione e adeguamento organizzativo. Il differenziale di costo derivante dall'assorbimento di lavoratori con livelli superiori non dimostrava, di per sé, l'impossibilità di formulare un'offerta sostenibile né una violazione della libertà di iniziativa economica. La domanda risarcitoria è stata respinta per difetto di prova sia dell'an, anche quanto alla responsabilità dell'amministrazione, sia del quantum. Il ricorso è stato integralmente respinto; le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 60 c.p.a.

  Consente la definizione del giudizio con sentenza in forma semplificata quando il quadro istruttorio è completo e le parti non si oppongono.

• art. 41, commi 13 e 14, d.lgs. n. 36/2023

  La stazione appaltante deve indicare e scorporare i costi della manodopera e della sicurezza, ma l'operatore può giustificare un ribasso complessivo sui costi del lavoro derivante da una più efficiente organizzazione aziendale.

• art. 50, comma 1, lett. e), d.lgs. n. 36/2023

  Costituisce la base normativa della procedura negoziata senza bando oggetto di impugnazione.

• art. 110 d.lgs. n. 36/2023

  La congruità dell'offerta e gli eventuali ribassi sui costi del lavoro devono essere valutati nell'ambito della verifica di anomalia, senza automatica esclusione per il mero scostamento dai valori medi tabellari.

• art. 57 d.lgs. n. 36/2023

  Fondamento della clausola sociale, la cui applicazione deve essere armonizzata con l'organizzazione dell'operatore subentrante e con le esigenze del nuovo contratto.

• art. 41 Cost.

  La clausola sociale non viola la libertà di iniziativa economica quando opera simmetricamente per tutti gli operatori e consente adeguamenti organizzativi compatibili.

Massime di principio

• Le tabelle ministeriali sul costo del lavoro costituiscono, di regola, un parametro medio di valutazione della congruità dell'offerta e non coincidono automaticamente con minimi salariali inderogabili; il mero scostamento dai valori tabellari, soprattutto se riferito a una diversa organizzazione aziendale, non determina di per sé l'esclusione dell'offerta.
• Nel raffronto tra costi della manodopera indicati dalla stazione appaltante e tabelle ministeriali devono essere utilizzati i valori pertinenti alle concrete modalità di esecuzione del servizio; se il servizio non prevede ordinariamente turnazioni notturne o festive, non devono essere computate le relative indennità.
• Lo scorporo dei costi della manodopera dall'importo soggetto a ribasso non impedisce all'operatore economico di formulare un'offerta complessivamente più competitiva quando il minor costo derivi da una più efficiente organizzazione aziendale, ferma restando la necessità di rispettare i minimi salariali e il controllo di anomalia.
• La clausola sociale non impone automaticamente il mantenimento integrale del numero, dei profili e dei livelli retributivi del personale dell'impresa uscente, ma deve essere applicata in modo compatibile con l'organizzazione dell'impresa subentrante e con le esigenze tecnico-organizzative del nuovo contratto, potendo consentire la ricollocazione del personale nel rispetto delle competenze professionali e dei minimi contrattuali.
• Una clausola sociale non viola la libertà di iniziativa economica o la parità di trattamento quando opera in modo generale e simmetrico nei confronti di tutti i concorrenti e lascia a ciascuno adeguati margini di auto-organizzazione; la mera previsione di possibili maggiori costi non prova l'impossibilità di presentare un'offerta sostenibile.

Come è indicizzato