Sentenza n. 454/2026 - Venezia, Sezione 4

Esito

La controversia

Il ricorrente ha agito contro il silenzio del Ministero sull’istanza del 26 febbraio 2025, successivamente seguita da diffida, volta a ottenere la revoca del decreto ministeriale del 19 giugno 2003 che aveva disposto la liquidazione coatta amministrativa della cooperativa. Secondo il ricorrente, la situazione sarebbe mutata dopo la sentenza del TAR Veneto n. 1426/2022, che aveva riconosciuto alla cooperativa un ingente risarcimento nei confronti del Comune di Verona per un esproprio illegittimo; tale sopravvenienza avrebbe consentito il soddisfacimento integrale dei creditori e il ritorno in bonis della società. Sono state proposte anche la domanda di accertamento della fondatezza della pretesa ai sensi dell’art. 31, comma 3, c.p.a., la condanna del Ministero ad adottare direttamente la revoca o la chiusura della procedura e la domanda risarcitoria per i danni derivanti dal ritardo. Il Ministero e la gestione liquidatoria hanno eccepito l’inammissibilità dell’azione per l’originaria insussistenza di un obbligo di provvedere su un’istanza di autotutela e hanno contestato nel merito tutte le domande. Il Commissario liquidatore aveva rappresentato al Ministero che non ricorrevano i presupposti per la revoca della liquidazione coatta amministrativa e aveva prospettato, invece, lo scioglimento della cooperativa.

La decisione

Il ricorso è stato accolto soltanto quanto all’azione avverso il silenzio. Il TAR ha rilevato che, in generale, l’Amministrazione non è tenuta a pronunciarsi sulle istanze di revoca, poiché l’autotutela è caratterizzata da ampia discrezionalità. Nel caso concreto, tuttavia, il Ministero, dopo aver ricevuto l’istanza, l’ha trasmessa al Commissario liquidatore per acquisire elementi sulla permanenza delle condizioni della liquidazione coatta amministrativa, avviando così un procedimento e autovincolandosi alla sua conclusione con un provvedimento espresso ai sensi dell’art. 2 l. 241/1990. Poiché il procedimento non era stato concluso, il Tribunale ha dichiarato illegittimo il silenzio e ha ordinato al Ministero di pronunciarsi, sulla revoca o meno della procedura, entro novanta giorni dalla comunicazione o notificazione della sentenza. È stata respinta la domanda di accertamento della fondatezza della pretesa ai sensi dell’art. 31, comma 3, c.p.a., poiché la revoca implica valutazioni di opportunità ampiamente discrezionali e non emergeva una revoca vincolata. Il TAR ha valorizzato, tra l’altro, la permanenza di pretese creditorie, l’inattività della cooperativa, la mancanza della pluralità dei soci, l’assenza di asset produttivi, la scadenza della durata sociale e la possibile devoluzione del patrimonio residuo ai fondi mutualistici. È stata respinta anche la domanda risarcitoria: il ricorrente non era legittimato a far valere i danni sociali della cooperativa, rappresentata dal Commissario liquidatore, e comunque non aveva provato danno, ingiustizia del danno, nesso causale e dolo o colpa dell’Amministrazione. Le spese sono state compensate per reciproca soccombenza e peculiarità della vicenda.

Norme richiamate

• artt. 31 e 117 c.p.a.

  L’azione avverso il silenzio presuppone l’esistenza di un obbligo giuridico di provvedere e la protrazione dell’inerzia oltre il termine previsto; accertata l’illegittimità del silenzio, il giudice può ordinare all’Amministrazione di concludere il procedimento.

• art. 2 l. 241/1990

  L’Amministrazione deve concludere il procedimento quando, attraverso l’avvio dell’istruttoria e l’acquisizione di elementi da parte dell’organo liquidatore, si sia autovincolata a pronunciarsi espressamente sull’istanza.

• art. 31, comma 3, c.p.a.

  L’accertamento della fondatezza della pretesa è escluso quando l’adozione del provvedimento richiesto presuppone valutazioni discrezionali dell’Amministrazione, come nel caso della revoca della liquidazione coatta amministrativa.

• art. 21-quinquies l. 241/1990

  Il potere di revoca, diversamente dall’annullamento d’ufficio, presuppone una valutazione di opportunità, seppure entro le condizioni legittimanti previste dalla legge.

• art. 2-bis, comma 1, l. 241/1990

  Il ritardo dell’Amministrazione non determina automaticamente il risarcimento: il danneggiato deve provare un pregiudizio ingiusto causalmente riconducibile alla condotta inerte o tardiva.

• art. 30, comma 4, c.p.a.

  La domanda risarcitoria per inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento richiede la prova degli elementi costitutivi della responsabilità e non può fondarsi sul mero ritardo.

• art. 2697 c.c.

  Grava sul danneggiato l’onere di provare danno, ammontare, ingiustizia, nesso causale e, per quanto riguarda l’elemento soggettivo, dolo o colpa dell’Amministrazione.

• art. 200, comma 2, l. fall.; art. 303 Codice della crisi d’impresa

  Durante la liquidazione coatta amministrativa la cooperativa è rappresentata dall’organo commissariale, sicché il socio non è legittimato a far valere direttamente i danni sociali derivanti dal ritardo amministrativo.

• artt. 2545-terdecies e 2545-quaterdecies c.c.

  Le disposizioni individuano il quadro dei poteri ministeriali di vigilanza e controllo sulle cooperative sottoposte a liquidazione coatta amministrativa.

• art. 313 Codice della crisi d’impresa

  La liquidazione coatta amministrativa è orientata alla definizione della procedura e all’estinzione dell’ente, non implica automaticamente il risanamento o il ritorno in bonis della società.

Massime di principio

• In via generale, non sussiste un obbligo dell’Amministrazione di pronunciarsi su un’istanza privata diretta esclusivamente a ottenere l’esercizio del potere discrezionale di autotutela; tuttavia, quando l’Amministrazione avvia concretamente l’istruttoria e acquisisce elementi per valutare l’istanza, essa si autovincola a concludere il procedimento con un provvedimento espresso.
• L’azione avverso il silenzio è fondata quando l’Amministrazione, dopo avere avviato un procedimento su un’istanza di autotutela, non lo conclude entro il termine applicabile, anche se l’esito della valutazione resta discrezionale.
• Nel giudizio avverso il silenzio, il giudice non può accertare la fondatezza della pretesa sostanziale ai sensi dell’art. 31, comma 3, c.p.a. quando il provvedimento richiesto, quale la revoca, dipende da valutazioni di opportunità e da una ponderazione discrezionale degli interessi.
• Il risarcimento del danno da ritardo non consegue automaticamente alla violazione del termine procedimentale: il ricorrente deve provare il danno ingiusto, il suo ammontare, il nesso causale con l’inerzia o il ritardo e l’elemento soggettivo della responsabilità amministrativa.
• Il socio o l’organo societario privo della rappresentanza della società sottoposta a liquidazione coatta amministrativa non è legittimato a chiedere il risarcimento dei danni direttamente subiti dalla società, che è rappresentata dall’organo commissariale.

Come è indicizzato