Sentenza n. 455/2026 - Venezia, Sezione 2

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno impugnato gli atti adottati dal Comune dopo l'accertamento dell'inottemperanza all'ordinanza di demolizione n. 3/2015, relativa a due manufatti prefabbricati in legno e a un container, realizzati senza titolo edilizio in area sottoposta a vincolo paesaggistico e compresa nel Piano Ambientale del Parco Naturale Regionale del Fiume Sile. Con il primo motivo hanno dedotto la violazione dell'art. 31, commi 3 e 4, d.P.R. 380/2001, nonché difetto di istruttoria, difetto dei presupposti, travisamento ed erronea valutazione dei fatti, sostenendo che il termine per demolire, individuato dal Comune nel 26 gennaio 2016, sarebbe stato implicitamente prorogato dalla comunicazione con cui avevano rappresentato la necessità di mantenere temporaneamente i manufatti fino al completamento del nuovo capannone. Con il secondo motivo hanno dedotto violazione dell'art. 31, comma 2, d.P.R. 380/2001, difetto di motivazione, lesione dell'affidamento, violazione dei canoni di buona fede, trasparenza e buona amministrazione, sostenendo che il comportamento del Comune avrebbe ingenerato un affidamento sulla possibilità di conservare i manufatti e che, comunque, l'Amministrazione avrebbe dovuto emanare una nuova ingiunzione di demolizione prima di accertare l'inottemperanza. Con il terzo motivo hanno contestato l'individuazione delle aree da acquisire, assumendo che il verbale richiamasse un elaborato progettuale ma vi allegasse una planimetria catastale diversa e che la precisa delimitazione fosse stata rinviata alla successiva immissione nel possesso. Con il quarto motivo hanno dedotto sviamento di potere, sostenendo che il Comune avrebbe agito per evitare contestazioni di disparità di trattamento rispetto al cantiere confinante. Con il quinto motivo hanno dedotto la violazione dell'art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001, sostenendo che la sanzione pecuniaria non potesse applicarsi retroattivamente a manufatti realizzati prima dell'introduzione della disposizione.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso. Ha ritenuto che l'ordinanza di demolizione del 2015 prevedesse un termine di un anno, scaduto il 26 gennaio 2016, mai modificato da un provvedimento espresso. La mera comunicazione dei ricorrenti circa l'intenzione di conservare provvisoriamente i manufatti, non seguita da un atto comunale di assenso, non poteva determinare una proroga tacita o implicita. Non era configurabile neppure un affidamento incolpevole: i manufatti erano rimasti in loco oltre la scadenza del termine per i lavori del nuovo capannone, erano stati utilizzati per l'attività aziendale ordinaria e risultavano ancora presenti al sopralluogo del 7 aprile 2025, in assenza di lavori in corso. Il decorso del tempo non legittima un abuso edilizio permanente e non impone una motivazione rafforzata né una nuova ordinanza di demolizione quando il termine originario non sia stato sospeso o prorogato. Il terzo motivo è stato respinto perché il verbale di accertamento conteneva un allegato idoneo a individuare chiaramente le aree da acquisire. Il quarto motivo è stato respinto sia per carenza di allegazione sia perché lo sviamento, quale figura dell'eccesso di potere, presuppone un margine di discrezionalità, mentre i poteri repressivi degli abusi edilizi hanno carattere vincolato. Il quinto motivo è stato respinto perché la sanzione dell'art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001, introdotta dalla l. 164/2014 ed entrata in vigore prima dell'ordinanza di demolizione del 2015, colpisce la perdurante inottemperanza all'ordine di ripristino e non l'originaria realizzazione dell'abuso. Pertanto si applica la disciplina vigente al momento dell'adozione del provvedimento sanzionatorio. La sanzione massima era inoltre prevista per gli abusi in area sottoposta a tutela paesaggistica. I ricorrenti sono stati condannati al pagamento di 2.000 euro, oltre oneri di legge, a titolo di spese di lite.

Norme richiamate

• art. 31, commi 2, 3 e 4, d.P.R. 380/2001

  L'inottemperanza all'ingiunzione di demolizione entro il termine assegnato comporta le conseguenze acquisitive previste dalla norma; il termine originario non può essere considerato prorogato sulla base di una mera comunicazione privata non seguita da un atto espresso dell'amministrazione.

• art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001

  L'autorità competente, constatata l'inottemperanza alla ingiunzione a demolire, irroga una sanzione amministrativa pecuniaria di importo compreso tra 2.000,00 euro e 20.000,00 euro, salva l'applicazione di altre misure e sanzioni previste da norme vigenti. La sanzione, in caso di abusi realizzati in aree tutelate paesaggisticamente o soggette a rischio idrogeologico elevato o molto elevato, è sempre irrogata nella misura massima.

  La sanzione colpisce la perdurante inottemperanza all'ordine di demolizione, non l'originaria realizzazione dell'abuso. È quindi applicabile secondo la disciplina vigente al momento dell'adozione del provvedimento sanzionatorio, purché il termine per adempiere non fosse già inutilmente decorso prima dell'entrata in vigore della norma.

• art. 136, comma 1, lettere c) e d), d.lgs. 42/2004

  La sottoposizione dell'area a tutela paesaggistica giustifica l'applicazione della sanzione pecuniaria nella misura massima prevista dall'art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001.

• art. 92, comma 7, l.r. Veneto 61/1985

  Costituisce la base normativa regionale della comunicazione di immissione nel possesso dei manufatti e dell'area di pertinenza a seguito dell'accertamento dell'inottemperanza.

• art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001, come introdotto dalla l. 164/2014

  La disposizione era vigente prima dell'ordinanza di demolizione del 2015 e, nel caso concreto, non è stata applicata retroattivamente.

Massime di principio

• Il termine assegnato con un'ordinanza di demolizione non può ritenersi tacitamente o implicitamente prorogato sulla base di una mera comunicazione del destinatario circa l'intenzione di mantenere temporaneamente le opere; occorre un atto espresso dell'amministrazione competente.
• Il decorso del tempo non legittima la conservazione di un abuso edilizio permanente e non determina, di per sé, un affidamento tutelabile. L'affidamento del responsabile dell'abuso può essere protetto soltanto se incolpevole, mentre la realizzazione e la conservazione consapevole dell'opera contra legem escludono tale requisito.
• Quando il termine per ottemperare all'ordine di demolizione non sia stato sospeso o prorogato, l'amministrazione può accertare l'inottemperanza e adottare le conseguenti misure senza dover emanare una nuova ordinanza di demolizione.
• Lo sviamento di potere, quale figura dell'eccesso di potere, non è configurabile in relazione all'esercizio di poteri repressivi edilizi vincolati, in assenza di un margine di valutazione discrezionale dell'amministrazione.
• La sanzione pecuniaria prevista dall'art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001 colpisce la perdurante inottemperanza all'ordine di demolizione e si applica secondo la disciplina vigente quando è adottato il provvedimento sanzionatorio; non vi è retroattività se l'ordine di demolizione e la scadenza del termine per adempiere sono successivi all'entrata in vigore della disposizione.

Come è indicizzato