Cassazione Civile, Ordinanza n. 00146/2023 del 04/01/2023

Esito

La controversia

Un comune aveva ottenuto dalla regione un finanziamento per il completamento di un’area polifunzionale e di aggregazione, nell’ambito di un accordo di programma e di un atto integrativo collegato a programmi comunitari. In seguito, l’amministrazione regionale aveva revocato integralmente il finanziamento perché, alla scadenza prevista per la chiusura del programma, l’opera risultava non completa, non funzionale e non in uso. Il comune aveva contestato l’illegittimità della revoca sia davanti al giudice ordinario sia con ricorso straordinario al Presidente della Regione Siciliana. Il Tribunale di Catania aveva dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice ordinario ritenendo che la controversia rientrasse nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, in quanto relativa all’esecuzione di un accordo tra pubbliche amministrazioni ex art. 15 l. 241/1990 e art. 133 c.p.a. Il Presidente della Regione, invece, aveva dichiarato inammissibile il ricorso straordinario sulla base del parere del Consiglio di giustizia amministrativa, che qualificava il rapporto come obbligatorio-privatistico e rimetteva la controversia al giudice ordinario. Il ricorso per cassazione del comune denunciava il conflitto negativo di giurisdizione e sosteneva l’ammissibilità del ricorso ex art. 362 c.p.c., nonché la giurisdizione del giudice ordinario, poiché la revoca era fondata su un preteso inadempimento del beneficiario nella fase di erogazione/realizzazione dell’intervento, e non su vizi originari del provvedimento o su valutazioni discrezionali della PA.

Norme richiamate

• art. 362 c.p.c.

  il conflitto reale negativo di giurisdizione è denunciabile in cassazione in ogni tempo, anche se una delle decisioni contrastanti è passata in giudicato.

• art. 41 c.p.c.

  richiamato per distinguere il conflitto virtuale dal conflitto reale di giurisdizione.

• art. 111 Cost.

  richiamato nel contesto dell’impugnabilità dei decreti presidenziali emanati su ricorso straordinario.

• art. 15 l. 241/1990

  gli accordi tra pubbliche amministrazioni per disciplinare attività di interesse comune rientrano nello schema convenzionale rilevante ai fini del riparto di giurisdizione.

• art. 11 l. 241/1990

  le controversie sulla formazione, conclusione ed esecuzione degli accordi sostitutivi o integrativi di provvedimento sono attribuite alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

• art. 133, comma 1, lett. a), n. 2, c.p.a.

  la giurisdizione amministrativa sussiste solo se la controversia ha ad oggetto l’accordo o l’esercizio di poteri autoritativi; non sussiste per vicende meramente patrimoniali o per revoca del contributo fondata su inadempimento del beneficiario.

• art. 7, comma 8, c.p.a.

  richiamato nel decreto presidenziale per dichiarare inammissibile il ricorso straordinario per difetto di giurisdizione amministrativa.

• art. 34 d.lgs. 267/2000

  l’accordo di programma è ricondotto agli accordi tra pubbliche amministrazioni e può costituire il contesto negoziale del finanziamento pubblico.

• art. 69 l. 69/2009

  richiamato come indice della "giurisdizionalizzazione" del ricorso straordinario, per il carattere vincolante del parere del Consiglio di Stato e la possibilità di questione di legittimità costituzionale.

• art. 112 d.lgs. 104/2010

  richiamato quale ulteriore indice dell’assimilazione sostanziale dei provvedimenti resi su ricorso straordinario agli atti giurisdizionali, ai fini dell’ottemperanza.

Massime di principio

• In materia di contributi e finanziamenti pubblici, il riparto di giurisdizione dipende dal petitum sostanziale: la giurisdizione ordinaria sussiste quando la controversia riguarda la fase di erogazione o di ritiro del beneficio per asserito inadempimento del destinatario, mentre la giurisdizione amministrativa ricorre quando sia in discussione la fase di attribuzione discrezionale del vantaggio o l’esercizio del potere autoritativo.
• Quando la revoca di un finanziamento pubblico è fondata su circostanze sopravvenute e sull’inadempimento dell’obbligazione assunta dal beneficiario, la controversia investe un diritto soggettivo e non un interesse legittimo, con conseguente devoluzione al giudice ordinario.
• La giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo sugli accordi tra pubbliche amministrazioni ex art. 133 c.p.a. opera solo se il giudizio ha come oggetto immediato la formazione, conclusione o esecuzione dell’accordo; non opera per controversie meramente patrimoniali collocate 'a valle' dell’accordo.
• Il conflitto reale negativo di giurisdizione è sempre denunciabile alle Sezioni Unite anche se una delle decisioni contrastanti è passata in giudicato, purché le pronunce abbiano entrambe negato la giurisdizione sulla medesima controversia sostanziale.
• Il ricorso straordinario deciso con decreto presidenziale conforme al parere dell’organo consultivo può essere scrutinato in cassazione per motivi di giurisdizione, in ragione della sua natura sostanzialmente giurisdizionale.

Come è indicizzato