Cassazione Civile, Ordinanza n. 38177/2022 del 30/12/2022

Esito

La controversia

La società ha impugnato innanzi al TAR e poi al Consiglio di Stato il provvedimento sanzionatorio dell'Autorità garante della concorrenza e del mercato con cui erano state accertate due intese restrittive della concorrenza in violazione dell'art. 101 TFUE: una relativa al mercato dei servizi antincendio boschivo, l'altra alla fissazione, nell'ambito di un'associazione di settore, di un prezzario per i servizi con elicottero. In appello la società ha contestato soprattutto la correttezza del procedimento amministrativo, lamentando che il provvedimento fosse stato adottato da un collegio dell'Autorità composto da soli due membri durante la vacanza della presidenza, in asserita violazione del principio di collegialità e delle regole interne di funzionamento. In Cassazione ha dedotto due motivi, tra loro connessi: violazione degli artt. 111 Cost., 362 c.p.c. e 110 c.p.a. per eccesso di potere giurisdizionale del Consiglio di Stato, che avrebbe creato una norma non esistente nell'ordinamento interno ed eurounitario; e, in via subordinata, omessa rimessione alla Corte costituzionale e alla Corte di giustizia UE della questione sulla legittimità della composizione dell'organo dell'Autorità e della possibilità per l'autorità nazionale competente ex artt. 101 e 102 TFUE di operare con un organo a due componenti e voto prevalente del sostituto del presidente.

La decisione

La Corte di cassazione, a Sezioni Unite, ha dichiarato inammissibile il ricorso. Ha ritenuto che le censure della società, pur formalmente prospettate come eccesso di potere giurisdizionale, mirassero in realtà a contestare l'interpretazione delle norme di diritto interno e del regolamento dell'Autorità compiuta dal Consiglio di Stato, dunque a denunciare un eventuale error in iudicando e non una violazione dei limiti esterni della giurisdizione. Ha inoltre rilevato che la sentenza amministrativa aveva accertato in fatto che il presidente dell'Autorità era già stato nominato e si trovava solo in una situazione di impedimento temporaneo, con conseguente applicabilità delle regole regolamentari che consentono l'assunzione temporanea delle funzioni da parte del componente più anziano e la validità delle deliberazioni del collegio. È stata respinta anche la doglianza relativa alla mancata rimessione pregiudiziale alla Corte di giustizia, riaffermandosi che l'eventuale violazione del diritto UE da parte del Consiglio di Stato non integra di per sé eccesso di potere giurisdizionale sindacabile dalle Sezioni Unite. La società ricorrente è stata condannata alle spese.

Norme richiamate

• art. 101 TFUE

  Richiamato come base della contestata intesa restrittiva della concorrenza oggetto del procedimento dell'Autorità.

• art. 102 TFUE

  Richiamato solo nella questione pregiudiziale prospettata in ricorso, in relazione ai poteri dell'autorità nazionale competente.

• art. 111 Cost.

  È evocato dalla ricorrente per denunciare l'eccesso di potere giurisdizionale; la Corte ribadisce che il controllo ex art. 111, comma 8, Cost. riguarda solo i limiti esterni della giurisdizione.

• art. 362 c.p.c.

  Richiamato come norma processuale posta a fondamento del ricorso per cassazione contro le decisioni del giudice amministrativo per motivi attinenti alla giurisdizione.

• art. 110 c.p.a.

  Richiamato dalla ricorrente a sostegno del ricorso per cassazione avverso la sentenza amministrativa.

• art. 267 TFUE

  Richiamato in relazione alla richiesta di rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia; la Corte afferma che la mancata rimessione non integra, di per sé, eccesso di potere giurisdizionale.

• art. 35 Reg. CE 1/2003

  È il parametro eurounitario menzionato nella questione sottoposta dalla ricorrente sulla composizione dell'autorità nazionale competente in materia antitrust.

• art. 97 Cost.

  Richiamato dal Consiglio di Stato per valorizzare le esigenze di continuità e buon andamento dell'amministrazione e giustificare l'interpretazione che esclude il collegio perfetto.

• art. 10 l. n. 287 del 1990

  La disciplina dell'assetto organizzativo dell'AGCM non impone, secondo la Corte, la configurazione dell'Autorità come collegio perfetto.

• art. 23 d.l. n. 201 del 2011

  Richiamato dalla ricorrente nella questione di legittimità costituzionale sollevata in via subordinata.

• art. 3 del regolamento dell'AGCM

  Prevede che, in caso di assenza o impedimento del presidente, le funzioni siano assunte temporaneamente dal componente più anziano o, in caso di pari anzianità, dal più anziano di età.

• art. 6 del regolamento dell'AGCM

  Stabilisce che per la validità delle riunioni è necessaria la presenza del presidente e di un componente, ovvero di due componenti.

• art. 7 del regolamento dell'AGCM

  Stabilisce che le deliberazioni sono adottate a maggioranza dei votanti e, in caso di parità, prevale il voto del presidente o di chi ne assume temporaneamente le funzioni.

• art. 10, commi 2 e 6, l. n. 287 del 1990

  Richiamato per affermare che all'Autorità è demandata la definizione del proprio assetto organizzativo e che ciò esclude la necessaria struttura di collegio perfetto.

• d.l. n. 7 del 2005

  Richiamato per spiegare che il presidente, pur nominato, non aveva ancora completato l'iter per la presa di possesso dell'ufficio.

Massime di principio

• L'eccesso di potere giurisdizionale è configurabile solo quando il giudice speciale applichi una norma non esistente o svolga una vera attività di produzione normativa; non ricorre, invece, quando la censura investe la sola interpretazione, anche ritenuta errata, della disciplina applicabile.
• Il sindacato della Corte di cassazione sui limiti esterni della giurisdizione non può trasformarsi in controllo sugli errori in iudicando o in procedendo del giudice amministrativo, neppure se la decisione sia asseritamente anomala o abnorme.
• La mancata rimessione di una questione alla Corte di giustizia UE non integra, di per sé, un vizio di eccesso di potere giurisdizionale deducibile ex art. 111, comma 8, Cost., se la critica sostanziale riguarda l'interpretazione del diritto applicato dal giudice amministrativo.
• Un'autorità amministrativa indipendente non è, per ciò solo, un collegio perfetto: tale qualificazione richiede una previsione espressa o comunque univoca della legge, mentre in difetto possono operare regole regolamentari che consentano la validità delle deliberazioni con un quorum ridotto e la supplenza temporanea del presidente impedito.
• Ai fini della validità delle deliberazioni di un'autorità collegiale, rileva anche l'accertamento in fatto della situazione del presidente: se questi è già nominato ma non ancora insediato per un impedimento temporaneo, può operare la disciplina che attribuisce le funzioni al componente anziano e consente la prosecuzione dell'attività dell'organo.
• Il controllo sulla composizione e sul funzionamento degli organi amministrativi delle autorità indipendenti deve tenere conto delle esigenze di continuità e buon andamento dell'azione amministrativa, evitando interpretazioni che paralizzino l'attività dell'ente in caso di vacanza o impedimento di un componente.

Come è indicizzato