Sentenza n. 510/2026 - Reggio Calabria, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente, già titolare di una concessione demaniale marittima scaduta e da ultimo prorogata fino al 31 dicembre 2024, contestava l'ordinanza con cui il Comune aveva disposto la cessazione dell'attività dello stabilimento balneare, la rimozione delle strutture e il ripristino dei luoghi. Deduceva: 1) violazione degli artt. 7 e 10-bis della l. 241/1990, lesione del legittimo affidamento, carenza e erroneità della motivazione e omessa ponderazione degli interessi, per l'omessa comunicazione di avvio del procedimento e per avere il Comune dapprima avviato l'istruttoria relativa al rilascio di una concessione provvisoria per la stagione 2025; 2) violazione della deliberazione della Giunta comunale n. 44 del 13 giugno 2025, difetto di attribuzione o carenza di potere e contraddittorietà, sostenendo che tale atto avrebbe consentito la continuità dell'attività nelle more delle gare e che la ricorrente aveva presentato la domanda e prodotto documentazione sui pagamenti dei canoni; 3) violazione del principio di tutela dell'affidamento e dell'art. 3 della l. 118/2022, motivazione apparente o errata e omessa ponderazione degli interessi, sostenendo che la proroga tecnica fosse applicabile per impedimenti alla conclusione delle procedure selettive e che la cessazione dell'attività nel corso della stagione fosse priva di ragioni di interesse pubblico. Il Comune eccepiva inoltre la tardività o comunque l'improcedibilità del ricorso in relazione alla precedente comunicazione di rigetto della SCIA.

La decisione

Il TAR ha rigettato il ricorso nel merito, prescindendo dall'esame puntuale dell'eccezione comunale, ritenuta non fondata nella prospettiva della tardività ma potenzialmente rilevante ai fini dell'improcedibilità per carenza di interesse, poiché la precedente comunicazione non era stata impugnata. Il primo motivo è stato respinto: l'ordinanza costituiva atto vincolato e doveroso, adottato a fronte dello svolgimento effettivo dell'attività commerciale in assenza di una concessione provvisoria o di un titolo espresso di proroga per il 2025; pertanto l'omessa comunicazione di avvio del procedimento non incideva sulla legittimità dell'atto. Il richiamo all'art. 10-bis è stato ritenuto inconferente, poiché il provvedimento non era stato adottato a seguito di un'istanza di parte e il giudizio non riguardava la conclusione del procedimento per il rilascio della concessione provvisoria. Il secondo motivo è stato respinto perché la deliberazione comunale n. 44 aveva natura di atto interno di indirizzo e non disponeva alcuna proroga tacita delle concessioni scadute; essa prevedeva soltanto la possibilità, subordinata alla sussistenza di presupposti giuridici e tecnici e a una valutazione amministrativa, di rilasciare concessioni provvisorie, mentre il relativo procedimento non si era concluso favorevolmente. I procedimenti relativi alla concessione provvisoria e all'ordinanza di sgombero erano autonomi, sicché non sussisteva contraddittorietà tra l'istruttoria del primo e l'adozione della seconda. Inoltre, non risultava adeguatamente provato l'integrale pagamento dei canoni arretrati richiesto dal Comune. Il terzo motivo è stato respinto: in assenza di titolo, l'ordine di cessazione e ripristino non richiedeva una specifica esternazione di ulteriori ragioni di interesse pubblico, individuabili comunque nella necessità di rendere fruibile alla collettività l'area demaniale illecitamente occupata. La proroga tecnica non poteva essere utilizzata per legittimare ex post un'occupazione abusiva già consolidata dopo la scadenza della concessione e in assenza di un titolo provvisorio espresso. Il TAR ha inoltre osservato che la deliberazione n. 44 costituiva, al più, un generico impulso all'avvio delle gare e non definiva criteri essenziali della futura procedura. La ricorrente è stata condannata alle spese processuali, liquidate in euro 1.500, oltre accessori di legge.

Norme richiamate

• artt. 7 e 10-bis l. 241/1990

  La mancata comunicazione di avvio del procedimento non determina l'illegittimità dell'ordine vincolato e doveroso di cessazione immediata dell'attività abusiva, quando ricorrono i presupposti di legge. L'art. 10-bis è stato ritenuto non pertinente a un provvedimento non adottato a seguito di un'istanza di parte.

• art. 22, comma 6, d.lgs. 114/1998

  in caso di svolgimento abusivo dell'attività l'ufficio competente ordina la chiusura immediata dell'esercizio

  La disposizione costituisce la base del potere vincolato di ordinare la cessazione immediata dell'attività commerciale abusiva.

• art. 3, comma 1, punto 3, l. 118/2022

  La proroga tecnica è concepita per consentire la continuità del servizio per il tempo strettamente necessario alla conclusione di una procedura competitiva, in presenza di oggettivi impedimenti, e non può legittimare ex post un'occupazione demaniale abusiva priva di titolo espresso.

• art. 10 d.P.R. 328/1952

  La concessione provvisoria prevista dal regolamento di esecuzione del codice della navigazione richiede un rilascio espresso e non può essere desunta dalla mera presentazione della domanda o dall'avvio dell'istruttoria.

• art. 97 Cost.

  È richiamato quale fondamento del principio di continuità dell'azione amministrativa cui può collegarsi la proroga tecnica, nei limiti in cui siano già state avviate o immediatamente avviabili procedure selettive.

• art. 56 c.p.a.

  È stato richiamato per il decreto cautelare monocratico, la cui istanza è stata rigettata; la ricorrente ha poi rinunciato all'istanza cautelare.

Massime di principio

• L'esercizio di un'attività commerciale o turistico-balneare su area demaniale marittima, dopo la scadenza della concessione, richiede il rilascio espresso di un nuovo titolo o di una concessione provvisoria; la mera presentazione della domanda e l'avvio dell'istruttoria non abil itano all'esercizio dell'attività.
• L'ordine di cessazione immediata dell'attività abusiva e di ripristino dei luoghi ha natura vincolata e doverosa quando sia accertato lo svolgimento dell'attività in assenza di un titolo valido ed efficace; in tale ipotesi l'omessa comunicazione di avvio del procedimento non determina l'illegittimità dell'atto.
• Un atto comunale di indirizzo che preveda la possibilità di rilasciare concessioni provvisorie, subordinandola alla verifica dei presupposti giuridici e tecnici, non produce una proroga tacita delle concessioni scadute né fonda, da solo, un legittimo affidamento alla prosecuzione dell'attività.
• La proroga tecnica delle concessioni demaniali è funzionale a garantire la continuità del servizio per il tempo strettamente necessario alla conclusione di una procedura competitiva e non può essere utilizzata per legittimare retroattivamente un'occupazione abusiva in assenza di un titolo concessorio espresso.
• La pendenza del procedimento per il rilascio di una concessione provvisoria e l'adozione dell'ordine di cessazione dell'attività abusiva sono procedimenti autonomi; l'adozione dell'ordine non è contraddittoria con la precedente istruttoria se questa non si è conclusa con il rilascio del titolo richiesto.

Come è indicizzato